Tja til kommunereform!

  Hvor vellykket den danske kommunereformen av 2007 er omdiskutert. Vi har intervjuet statsviter Kurt Houlberg som forsker på den danske reformen. Av Aase Mathe Horrigmo To begrunnelser sto sentralt da den danske kommunereformen skulle gjennomføres. Det skulle bli billigere å drifte kommunene og fagligheten i den kommunale forvaltningen skulle økes. Seks år senere er de økonomiske effektene så smått begynt å innfinne seg, men innbyggernes tro på lokalpolitikerne har dalt. Debatten om hvor store norske kommuner bør være, har igjen blusset opp. Selv om Høyre snakket lite om dette i valgkampen, er kommunesammenslåing et av de politiske løftene partiet lenge har snakket om, men ikke gjort noe med. Mange ser til Danmark og erfaringene derfra, når en kommunereform skal begrunnes. Det er ikke så rart, for det er overraskende lite forskning på langsiktige økonomiske effekter av kommunesammenslåinger, til tross for at dette er et sentralt argument for å redusere antallet kommuner i den norske politiske debatten. For danske statsvitere har den danske kommunereformen som trådde i kraft 1. januar.2007 vært en gavepakke. 271 kommuner ble redusert til 98 kommuner. Ettersom ikke alle kommunene i landet ble berørt av reformen, har sammenslåingene gitt en gylden mulighet til å gjennomføre såkalte kvasi-eksperimenter for å undersøke effektene av sammenslåingene på kommunenes økonomi og demokrati. Danske erfaringer Det er ennå relativt kort tid siden den danske kommunereformen ble gjennomført, men seks år etter reformen begynner konturene av de mer langsiktige økonomiske og demokratiske effektene smått å bli tydelige. Det er et paradoks med tanke på å skulle høste av de danske erfaringene, er at på tross av de gode mulighetene for å gjennomføre studier med solid forskningsdesign, har danske myndigheterr ikke valgt å få gjennomført en systematisk, forskningsbasert evaluering. I stedet har involverte departementer i samarbeid med kommunale og regionale organisasjoner gjennomført en nasjonal evaluering. Denne evalueringen har slått fast at reformen er en suksess. Det er en konklusjon danske kommunalforskere ikke uten videre er fullt enige i. Én av dem er Kurt Houlberg, forsker og programsjef ved Det nationale institut for kommuners og regioners analyse og forskning (KORA). Et viktig argument for reformen, var at kommuneøkonomien skulle bli bedre. Allerede i år 2000, seks år før reformen, gjennomførte Houlberg en analyse av den danske kommuneøkonomien som viste at det under ideelle forhold ville være mulig å forbedre kommunens økonomiske resultater med 0,7 prosent. På bakgrunn av dette konkluderte han at økonomi ikke kunne være et bærende argument for sammenslåinger. Det kan se ut som om denne analysen pekte på noe viktig, for de økonomiske effektene av reformen har foreløpig vært beskjedne. Riktignok har administrasjonsutgiftene i de sammenslåtte kommunene blitt signifikant redusert. Etter først å ha steget i årene omkring reformen, er dagens administrasjonsutgifter ti prosent lavere i de sammenslåtte kommunene, sammenlignet med like store, ikke sammenslåtte kommuner (Blom-Hansen, Houlberg og Serritzlew 2011). Det er likevel to skjær i sjøen. For det første utgjør kommunenes administrasjonsutgifter kun ti prosent av de samlede kommunale utgiftene. Utgiftsreduksjonen blir dermed bare på en prosent av totalbudsjettet. For det andre har de reduserte administrasjonsutgiftene blitt brukt til å betale for et forhøyet utgiftsnivå til sosiale utgifter og utgifter til barn og unge. Slik sett har reformen bidratt til en omrokkering på budsjettpostene. -Totalbildet blir likevel at det ikke er noen signifikante forskjeller på kommunenes samlede utgifter før og etter kommunesammenslåingen, konkluderer Houlberg. Men han tilfører at noen serviceområder har fått tilført flere ressurser i forlengelsen av de administrative innsparingene. Økt økonomisk kontroll Utgiftsnivå er ikke den eneste økonomiske variabelen som er studert i kjølvannet av kommunereformen. Houlberg har blant annet sammen med kollega Sune Welling Hansen, også forsker ved KORA, studert denøkonomiske styrbarheten og stabiliteten i den kommunale økonomien. - Vi har på kommunenivå foretatt en analyse basert på tall fem år etter reformen der vi finner at de sammenslåtte kommunens driftsresultat, utgiftsvekst, budsjettoverholdelse samt likviditet og gjeld forbedres i et fem-års perspektiv. Men for likviditet og gjeld er det likevel kun snakk om at nivåene fem år etter er tilbake der de var før sammenslåingen, sier Sune Welling Hansen. En forklaring på manglende økonomiske innsparinger, kan ligge i at det ikke er på kommunenivået at de store mulighetene for innsparing er å finne. I stedet peker Houlberg på at det rent teoretisk er slik at på områder hvor man leverer tjenester direkte til innbyggerne, slik som barnehager, skole og eldreomsorg, ikke er slik at det er størrelsen på kommunen som avgjøre hvorvidt utgiftene kan reduseres. I stedet er det antallet skoler og antallet elever per lærere som virkelig gir mulighet for innsparelser. Kommunesammenslåinger kan imidlertid gjøre det lettere å gjennomføre omorganisering i kommunene. Welling Hansen kaller dette «reform-effekter». Reformene skaper i seg selv muligheter til å omorganisere og endre kommunernes organisering og tjenestetilbudet gjennom for eksempel å sentralisere administrative tjenester. Det krever imidlertid politisk vilje, dersom slike effekter skal kunne realiseres, for kommunesammenslåinger betyr ikke automatisk nedleggelser av skoler. Det er ikke nødvendigvis gitt at tjenestenivået blir dårligere, eller billigere, som følge av reformene. For hvordan skal tjenestenivået se ut i to sammenslåtte kommuner der den ene kommunen har satset tungt på skole mens den andre kommunen har valgt å heller satse på barnehager? – Et viktig poeng her er at etter en sammenslåing så skal servicenivået harmoniseres, fordi det vil være politisk uholdbart å tilby bedre tjenester til noen innbyggere i kommunen. Problemet er at dersom utgiftene ikke skal stige, må man legge seg på gjennomsnittet i de to kommunene. Det ville da bety at noen deler av kommunen kunne oppleve å få en dårligere service enn før reformen, men tiltak som gir lavere servicenivå for innbyggerne vil være vanskelig å gjennomføre, sier Sune Hansen. Innbyggerne i de sammenslåtte kommunene hadde signifikant lavere tro på egne påvirkningsmuligheter enn i de kommunene som var uberørt av reformene. Opportunistiske politikere Men det er ikke bare harmoniseringseffekter som kan bidra til økte utgifter ved en reform. Høyere utgifter kan også være et resultat av det som på dansk gjerne kalles «bensin-avbrenning før stengetid». I forbindelse med de danske kommunesammenslåingene på 1970-tallet hadde mange en formodning om at kommunene hadde økt utgiftene i tiden før sammenslåingen. Fenomenet ble likevel ikke gjenstand for større undersøkelser den gang. Men i forbindelse med 2007-reformen gjennomførte blant annet Sune Hansen en studie som viste at det var indikasjoner på «bensinavbrenning» i de danske kommunene. Dette til tross for at man fra nasjonalt hold allerede i 2003 begynte å pålegge kommunene restriksjoner på områder som bygg og anlegg, og senere også på likviditet og skatt. Dette kan ha bidratt til at utgiftene ved reformen ble lavere enn sist, mener Sune Hansen. Misfornøyde innbyggere Selv om reformen ikke har hatt stor betydning for kommunenes totale utgifter, og at utgiftene til noen tjenester har økt, ser det ut til at reformen har påvirket innbyggernes syn på så vel de tjenestene de mottar som deres tillit til politikerne. - Det er vanskelig å måle kvaliteten på tjenester, men folks egen oppfatning viser at tilfredsheten har sunket i tiden etter reformen, sier Sune Hansen. Også på andre områder ser det ut til at kommunalreformen har redusert innbyggernes oppfatning av kommunene. I 2009 samlet Welling Hansens forskergruppe inn data som viste at folks tillit til lokalpolitikerne hadde sunket og at kommunestørrelse var en faktor for å forklare nedgangen i tillitsnivåene. Det samme var tilfellet for folks politiske selvtillit, altså troen på at de selv kan påvirke de politiske beslutningene i sin egen kommune. Innbyggerne i de sammenslåtte kommunene hadde signifikant lavere tro på egne påvirkningsmuligheter enn i de kommunene som var uberørt av reformene. Det er imidlertid for tidlig å si om dette er kortsiktige effekter av reformen, eller om tilliten har blitt varig svekket som følge av reformen. Den danske reformen har likevel gitt noen viktige positive endringer. Kurt Houlberg er overbevist om at deler av reformen har vært en suksess. -For det første har reformen gitt større kommuner der den økonomiske styrbarheten har gått opp. For det andre er min vurdering at den faglige bærekraften er økt i de sammenslåtte kommunene. De har fått økt profesjonalisering i viktige funksjoner som skole- og barnehageledelse. Men kommunene har også fått en del nye oppgaver som følge av reformen, og her ser det ikke ut til at reformen har vært en suksess, verken faglig eller økonomisk, legger Houlberg til. Kan vi lære av Danmark? Et viktig spørsmål for den norske debatten er hvorvidt vi kan lære av erfaringene danskene har gjort seg. Kurt Houlberg tror det. -Men det er noen vesentlige forskjeller mellom de to landene. De norske kommunene har utfordringer knyttet til større geografiske avstander, samtidig som innbyggertallet per kommune er lavere enn hva som var tilfellet i Danmark før reformen. Forholdet by og land spiller også inn her, slik Houlberg ser det. -Det er vanskeligere å slå sammen kommuner i tynt befolkede områder, mener Houlberg. Fem sammenslåtte landkommuner gir ikke én bykommune, men en stor landkommune. Det spiller inn på mulighetene for å kunne få stordriftsfordeler og dermed økonomisk innsparing. -Det vil kreve større politisk vilje å realisere stordriftsfordeler og økonomiske gevinster i Norge, de kommer ikke av seg selv, legger Houlberg til. Referanser: Blom-Hansen, Jens Kurt Houlberg og Søren Serritzlew (2011): «Scale effects in local government? Evidence from local government amalgamations in Denmark». XX NORKOM conference, Göteborg, 24-26. november 2011. Houlberg, Kurt(2000): Kommunale stordriftsfordele – hvor finder vi dem, og hvor store er de? AKF Forlaget