Når systemene står i veien for løsningene

Av Mette Sønderskov, førsteamanuensis i offentlig innovasjon, Universitetet i Innlandet

Det viktigste grepet Norge kan ta for å spare penger, er å få de 700 000 menneskene som står utenfor utdanning og arbeidsliv innenfor. Blant dem er over 110 000 unge under 30 år. For samfunnet koster det i gjennomsnitt 15,9 millioner kroner for hver ungdom som blir varig stående utenfor. For den enkelte handler det om tapte livsmuligheter, svekket helse og manglende deltakelse i fellesskapet.

Nå vil Regjeringen styrke budsjettet med nesten 600 millioner kroner til tiltak for å få flere i jobb. Det er et viktig og riktig signal. Politikerne vil mye på vegne av Nav, kommunene og andre som skal finne nye løsninger, men erfaringer viser at regelverk, kontrollregimer og frykt for å gjøre feil ofte kveler både samarbeid og innovasjon. Dermed rettes innsatsen mot å oppfylle kravene i systemet, heller enn behovene til menneskene som skal hjelpes.

Skal Nav ta mer av oppfølgingen selv?

De siste årene har det blitt foreslått at Nav skal gjennomføre stadig flere arbeidsrettede tiltak i egenregi, fremfor å kjøpe dem fra eksterne tiltaksarrangører. Denne utviklingen har sitt politiske utspring blant annet i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet, og er senere forsterket gjennom ungdomsgarantien.

Det finnes åpenbare fordeler ved dette. Brukeroppfølging er kjernevirksomheten i Nav, og de ansatte har mye kompetanse på det. Når Nav selv har kontroll over tiltakene, unngår de i tillegg transaksjonskostnader knyttet til innkjøp, kontrakter, samt oppfølging av mål- og resultatkrav. De slipper å miste styringen.

Men det finnes også en bakside: Når Nav skal gjøre mer selv, øker presset på en etat som allerede har veldig mange brukere per ansatt. Tiltak som IPS og Arbeid med støtte viser gode resultater, men her jobber de ansatte under helt andre rammebetingelser, sammenlignet med ordinære veiledere i et ungdomsteam.

Mange unge opplever dessuten at de får tiltak som handler om å avklare rettigheter og dokumentere arbeidsevne, snarere enn å skape reelle muligheter. Slike «avklaringstiltak» hjelper Nav med å fylle systemkravene, men det hjelper sjeldent de unge tilbake til en meningsfull hverdag. Det er helt avgjørende at tiltakene tilpasses de unge og ikke omvendt.

Flere tiltak i egenregi forsterker også behovet for å sette oppmerksomhet på den dobbeltrollen Nav-ansatte har: At de både skal være hjelpere og kontrollører. For selv om Nav-veilederne har oppriktige ønsker om å hjelpe, representerer de en stor og mektig institusjon. Mange unge vegrer seg for å åpne seg om hva de faktisk sliter med over for Nav, mens eksterne tiltaksarrangører kan ha bedre forutsetninger for å bygge tillit og følge ungdom tettere over tid.

FROG – et eksempel på noe som virker

I NRK-serien «Den norske fattigdommen» så vi Thomas Seltzer besøke Søndre Land kommune, som har en av de høyeste andelene av unge uføre i Norge. Der finnes et syv ukers livsmestringskurs – «FROG» – utviklet av den sosiale entreprenøren lyk-z & døtre og levert av den lokale vekstbedriften. Av 120 deltakere så langt har over 80 prosent gått videre til utdanning eller arbeid.

Ungdommer som har deltatt beskriver opplegget som «en magisk reise», der de oppdager nye sider ved seg selv. Endring skjer når de unge får tillit og gis ansvar. Fellesskapet og oppfølgingen – det å bli sett, hørt og tatt på alvor – fremheves som avgjørende. Suksessen ved FROG forklares med at mens skolen, Nav og samfunnet ellers ofte retter oppmerksomheten mot det unge mangler eller strever med, retter FROG blikket mot det de ønsker og mestrer.

Konseptet og resultatene er fantastiske. Likevel er systemene i Nav ikke rigget for denne typen tiltak, noe som gjør at tiltaksplasser ikke fylles opp, selv om de er tilgjengelige. Fordi FROG, i likhet med mange kommunale lavterskeltilbud, ikke er godkjent av den statlige tiltaksenheten i Nav, «teller» de heller ikke som et arbeidsrettet tiltak. Det betyr at Nav-ansatte ofte må gå bakveier i systemene, for at de overhodet kan få lagt det inn som en del av en ungdoms aktivitetsplan.

Alle vil, men systemene hindrer

I alle landets kommuner finner man engasjerte ansatte og mange velfungerende tiltak, som kan bidra til å hjelpe de unge tilbake til fellesskapet. Utfordringene oppstår i samhandlingen mellom kommunale tjenester, Nav, sosiale entreprenører, vekstbedrifter og andre private, frivillige og ideelle aktører. Hindringene handler ikke først og fremst om penger eller tilgang til ressurser, men om tolkninger av lovverk og kultur.

For eksempel skaper strenge tolkninger av taushetsplikten strukturelle barrierer, som gjør at hjelperne rundt ungdommene ikke deler informasjon – selv i tilfeller der samtykke kunne gjort det fullt mulig. Hva hjelper det å være verdensmestre i taushetsplikt, hvis de unge ikke får hjelpen de trenger? Når tilsyn og kontrollsystemer fokuserer mer på mulige lovbrudd enn på kvaliteten på møtene med menneskene vi skal hjelpe, blir regelverket viktigere enn resultatene.

Det finnes også kulturelle barrierer, hvor tradisjonelle tenkemåter eksempelvis gjør at tiltak utenfra møtes med skepsis. I stedet for å bli tatt imot som et viktig bidrag, blir eksempelvis sosiale entreprenører ofte møtt med mistro: Er dette velferdsprofittører som skal tjene penger på et kurs som «lover å redde verden» på syv uker?

Selv om eksisterende tiltak og løsninger finnes og har dokumentert effekt, tas de ofte ikke i bruk. En del av forklaringen ligger i usikkerhet og feiloppfatninger knyttet til anskaffelsesregelverket. Lov om offentlige anskaffelser åpner faktisk for innovative anskaffelser, partnerskap og dialogbaserte prosesser – men i praksis brukes loven mest for å begrense risiko og ansvar.

Kanskje er tiden inne til å bruke regelverket, både anskaffelsesloven og forvaltningsloven, som verktøy for å utforske muligheter – ikke bare som rammer for å kontrollere og begrense?

Vi trenger alle gode krefter

Hvis vi virkelig mener alvor med «ingen utenfor», må vi erkjenne at det trengs alle gode krefter for å finne treffsikre løsninger. Selv om ansatte i alle deler av offentlig sektor gjør en imponerende innsats under krevende rammebetingelser, hindrer systemene ofte at gode tiltak når frem. Ungdommene trenger lavterskeltilbud som er fleksible og tilpasset deres behov, der tillit og oppfølging står i sentrum. Samtidig tyder mye på at Navs organisering og regelverk i noen tilfeller i seg selv kan være en hindring for å få flere unge tilbake i arbeid eller utdanning.

Vi har ikke råd til å la være å ta i bruk sosiale entreprenører og andre aktører som dokumentert får ungdom videre. Politikerne må derfor gi rom for samarbeid, prøving og feiling, slik at kompetanse og ressurser fra Nav, kommuner, private aktører, sosiale entreprenører og frivillige kan kombineres til løsninger som faktisk virker.

Først når systemene tjener menneskene – og ikke seg selv – kan vi lykkes med å få flere unge inn i fellesskapet.