Departementsbyråkraters ansvar for dårlig styring
En lang rekke undersøkelser viser at offentlige virksomheters leverer dårlige resultater. Dette gjelder på hele spekteret av områder som det offentlige har ansvar for, fra skole til forsvar. Hvordan kan byråkrater i departementene sørge for at tilstandene forbedres?
Dette spørsmålet tar direktør for strategisk utvikling i Forsvarsdepartementet, Fridthjof Søgaard opp i en artikkel i det nyeste nummeret av Stat & Styring. Her er et utdrag fra denne artikkelen:
«Undersøkelser foretatt av Riksrevisjonen og andre tyder på at departementenes styring av underliggende virksomheter ofte ikke er god. Konsekvensene for innbyggere,økonomi og samfunnssikkerhet er noen ganger svært alvorlige. Kan noe gjøres med problemet? Har departementsbyråkratene et ansvar for å finne løsninger?
Bakteppe
Riksrevisjonen dokumenterer år etter år betydelige feil og mangler i departementenes styring av underliggende virksomheter. Gjennom de fem årene fra 2012 til 2016 hadde revisjonen i alt 130 vesentlige merknader til departementenes styring – i gjennomsnitt 26 per år.1 Også i de senere år har de fleste departementene fått alvorlig kritikk. Følgende sitater gir noen eksempler:
«Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har ikke i nødvendig grad sørget for at grunnsikringen av skjermingsverdige objekter i politiet og Forsvaret er i samsvar med sikkerhetsloven og Stortingets forutsetninger.» (2018)
«Samferdselsdepartementet har lite informasjon om Kystverkets resultater, […]» (2018)
«Etter Riksrevisjonens vurdering grep Forsvarsdepartementet ikke inn aktivt nok når fristene gang på gang ble overskredet og det lot til at Forsvarets egne tiltak ikke hadde tilstrekkelig effekt.» (2018)
Vage formuleringer
Søgaard peker på noen fundamentale og klassiske årsaker til at offentlige virksomheter ikke fungerer godt nok:
"Det er åpenbart mange årsaker til at statlig styring ikke sjelden fungerer dårlig. Ofte vises det til mangel på penger og folk. I noen sammenhenger er dette utvilsomt riktig, men det er lite sannsynlig at det alltid er riktig. Tidligere toppbyråkrat, politiker og bedriftsleder Tormod Hermansen – i sin tid også kalt «Norges mektigste mann» – har oppsummert det slik:
«Alt i alt er det min vurdering at departementene, selv om det er store forskjeller mellom dem, har betydelige problemer med effektiv styring av underliggende virksomheter.»
To av årsakene til styringsproblemene kan være å finne på et banalt nivå, skriver Søgaard:
"Med basis i den ovenstående forståelsen av meningsinnholdet i god statlig styring kan det utledes et sett av forutsetninger for å oppnå et slikt kvalitetsnivå. På et helt banalt plan må målene være tydelig formulert og ikke gi rom for høyst ulike tolkninger, og det må settes tydelige frister. Departementale tildelingsbrev svikter ikke sjelden allerede her. Samtidig er det lett å finne eksempler på målformuleringer og leveringskrav som er så generelt og vagt utformet at den underlagte etaten nærmest er garantert «suksess» uansett type oppfølging.
Et særfenomen i enkelte virksomheter uten økonomisk bunnlinje er «tivolistyring»; man gjør en rekke anstrengelser for å hindre at noe går galt, men reelt sett uten at anstrengelsene betyr noe fra eller til – tilsvarende småbarn i skinnegående vogner med ratt på tivoli.
Den formelle styringen har liten til ingen reell virkning på aktiviteter og pengebruk i under liggende virksomheter. Tormod Hermansen har beskrevet fenomenet slik: «Det kan ikke utelukkes at […] den overordnete styring i praksis blir innrettet slik at den ivaretar den underliggende organisasjonens interesser og ambisjoner.»
Det er vanskelig å si hvor utbredt en slik avmakt er i sentraladministrasjonen, men vi vet at noen departementer legger svært mye arbeid i det rent prosessuelle og møtevirksomheten knyttet til styringsdialogen. Samtidig synes de ofte ikke å forsikre seg om at dette prosesstunge arbeidet gir merverdi i form av resultater som ikke hadde kommet uansett."
Mye står på spill
Konsekvensene av dårlig styring er store, men Søgaard mener det er diskutabelt om byråkratene prøver å gjøre en forskjell på hvorvidt en underliggende virksomhet leverer godt eller dårlig:
"Dårlig statlig styring kommer ofte med en høy prislapp. Noen ganger vil den være kolossalt høy. Prisen betales gjennomgående av andre enn de ansvarlige. Det dreier seg om kostnader på samfunns- og individnivå, og de kan være materielle så vel som mentale, i verste fall med virkning for generasjoner.
Gjør styringsansvarlige departementsbyråkrater en positiv forskjell? Svaret er at vi strengt tatt ikke vet så mye om det. Mest sannsynlig gjør noen byråkrater det, andre ikke. Departementsbyråkrater kan åpenbart gjøre negativ forskjell. Feil og mangler, eksempelvis avdekket av Riksrevisjonen, bekrefter dette. De samme byråkratene kan like klart gjøre en forskjell ved å forhindre feil og mangler. Spørsmålet som stilles her, er om ikke den enkelte med ansvar for styring bør forventes å gjøre mer enn dette.
Drøftingen impliserer at styringsansvarlige departementsbyråkrater bør være pålagt å gjøre en betydelig positiv forskjell. Dette bør være et rimelig krav til godt gasjerte byråkrater med oppsigelsesvern. Det står så mye på spill for samfunnet at ansvaret ikke alene bør være et pro forma-ansvar for den til enhver tid sittende statsråden."