Dårlig start, dårlig resultat

NTNU forskerne Morten Welde og Gro Holst Voldens artikkel "Ti gode råd til forbedring av offentlige prosjekter" presenterer konkrete anbefalinger basert på over 20 års forskning på store statlige investeringer. Artikkelen dokumenterer systematiske problemer i offentlige prosjekter og foreslår forbedringer som avdekker grunnleggende svakheter ved hvordan staten håndterer store investeringer.

Hovedbudskapet: Tidligfasen avgjør prosjektets skjebne

Forfatternes sentrale argument er at "prosjekter som ender dårlig, starter også dårlig." Dette innebærer at kvaliteten på problemdefinisjon, alternativvurdering og risikokartlegging i de tidlige fasene i stor grad bestemmer om prosjektet vil lykkes. Rehabiliteringen av Stortinget nevnes som et eksempel på et prosjekt som "neppe brukes som eksempel på hvordan et prosjekt skal planlegges og gjennomføres."

Denne erkjennelsen er i seg selv en kritikk av hvordan offentlig sektor tradisjonelt har prioritert ressurser. Mens mye oppmerksomhet og ressurser typisk brukes på gjennomføringsfasen, viser forskningen at de avgjørende valgene tas før selve byggingen starter.

Kostnadseffektivitet versus politisk handlekraft

Et av de mest avslørende rådene handler om å "utvikle en kostnadseffektiv løsning på problemet." Forfatterne påpeker at det politiske presset for å "gjøre noe" kan føre til at man "raskt velger den tilsynelatende beste løsningen uten å utforske alternativer."

Dette illustrerer en grunnleggende spenning i offentlig sektor: Politikere belønnes for synlig handling, ikke nødvendigvis for optimal ressursbruk. At forfatterne må eksplisitt anbefale å vurdere om det i det hele tatt er behov for et prosjekt, indikerer at mange offentlige prosjekter starter uten tilstrekkelig begrunnelse.

Videre påpekes det at prosjektmandater påvirkes av hvem som mottar dem, illustrert med at "hvis du gir Jernbanedirektoratet oppgaven med å undersøke løsninger på mobilitetsproblemer mellom to byer, bør man ikke bli overrasket om svaret er å bygge jernbane." Dette avslører hvordan organisatoriske strukturer kan skape systemiske skjevheter i løsningsvalg.

Kvalitetssikring som delvis suksess

Forfatterne fremhever Norges system for ekstern kvalitetssikring som en relativ suksesshistorie, hvor "tre av fire prosjekter blir gjennomført innenfor Stortingets vedtatte kostnadsramme." Samtidig avslører de at systemet først ble innført i 2000, noe som indikerer at store statlige prosjekter i årtier ble gjennomført uten systematisk ekstern vurdering.

At andre land nå "ser til Norge for inspirasjon" på dette området understreker hvor utbredt problemet med dårlig prosjektstyring er internasjonalt. Det faktum at grunnleggende kvalitetssikringstiltak må innføres som eksterne krav tyder på at organisasjonene som gjennomfører prosjektene mangler interne insentiver for god prosjektstyring.

Insentivproblemer som strukturelt fenomen

Artikkelens syvende råd om "riktige insentiver" går til kjernen av offentlig sektors utfordringer. Forfatterne erkjenner at lokale interessegrupper har "lite å tape på å arbeide for realisering av et prosjekt finansiert over statsbudsjettet, uansett kostnad" og at dette skaper "perverse insentiver."

Dette er en klar erkjennelse av at problemene ikke primært skyldes mangel på kompetanse eller dårlige intensjoner, men strukturelle forhold ved hvordan offentlige prosjekter finansieres og organiseres. At brukere kan ha insentiv til å "overdrive nytte, underdrive kostnader og legge unødvendige funksjoner eller detaljer i et prosjekt" viser hvordan demokratiske beslutningsprosesser kan produsere irrasjonelle utfall.

Nytterealisering som forsømt område

Rådet om "nyttestyring i alle faser" avdekker et annet systematisk problem: manglende oppfølging av om prosjektene faktisk leverer den samfunnsnytten de var ment å skape. Forfatterne påpeker at "nyttestyring er fortsatt et umodent område i offentlig sektor" og at "ex-post-evalueringer er sjeldne."

Dette betyr at offentlig sektor investerer milliarder uten systematisk å følge opp om investeringene gir forventet avkastning. En studie av 23 statlige digitaliseringsprosjekter viste at mens nytte får mye oppmerksomhet tidlig, blir "systematiske nyttestyringspraksiser i mindre grad anvendt i de senere fasene."

Underliggende årsaker til systemsvikt

Samlet sett dokumenterer artikkelen flere grunnleggende svakheter ved offentlig sektors prosjekthåndtering:

• Politisk kortsiktighet: Presset for å "gjøre noe" fører til utilstrekkelig problemanalyse og alternativvurdering.
• Organisatoriske skjevheter: Mandater gis til aktører med begrenset perspektiv, noe som påvirker løsningsvalg.
• Insentivproblemer: Strukturen belønner ikke kostnadseffektivitet eller nytterealisering.
• Manglende oppfølging: Systematisk evaluering av resultater unnlates, noe som hindrer læring.
• Usikkerhetsfortrengning: Risiko og usikkerhet kommuniseres ikke på en måte som gjør det mulig å ta informerte beslutninger.

Symptomer på dypere problemer

Welde og Voldens ti råd dokumenterer omfattende systemsvikt i offentlig sektors prosjekthåndtering. At slike grunnleggende anbefalinger må fremheves - som å vurdere om et prosjekt er nødvendig, kommunisere usikkerhet, eller følge opp resultater - indikerer at problemene er dypt forankret i hvordan offentlig sektor opererer.

Artikkelen viser at mange av utfordringene ikke skyldes tilfeldige feil eller mangel på kompetanse, men systematiske svakheter ved organisering, insentivstrukturer og beslutningsprosesser. Dette reiser spørsmål om offentlig sektors evne til å håndtere store, komplekse investeringer på en samfunnsøkonomisk forsvarlig måte.

Forfatternes forskning dokumenterer at forbedringer er mulige - kvalitetssikringsordningen har tydelig hatt effekt - men omfanget av problemene og behovet for så grunnleggende anbefalinger tyder på at utfordringene er større og mer systematiske enn det som kan løses med enkle tekniske justeringer.