Er det vilje til å dokumentere?

Av universitetslektor Hilde Lange og professor Herbjørn Andresen, Institutt for arkiv-, bibliotek- og informasjonsfag. OsloMet – storbyuniversitetet

Vårt samfunnsoppdrag, å utdanne de som skal bistå saksbehandlere og ledere med journalføring og arkivering, morgendagens arkivarer og dokumentasjonsforvaltere, er bakgrunnen for at vi har lest rapporten med interesse og noen hjertesukk.

I slutten av august ble rapporten "Åpenhet i forvaltningen - En kartlegging av utfordringer og muligheter for åpenhet i norsk forvaltning" utarbeidet av konsulentfirmaet Halogen på oppdrag fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Kjernen i offentlig åpenhet er dokumentasjon.

Dokumentasjon av viktige beslutninger

Ikke uventet peker rapporten på tidspress og lite fokus på åpenhet og kompetanse om hvordan sikre åpenhet i forvaltningen. Tidspress og manglende kompetanse gjør at innsynsløsninger, som eInnsyn eller organets postjournal publisert på egen nettside, ikke inneholder dokumentasjon knyttet til viktige beslutningsprosesser. Beslutningen om nedstengningen av 12. mars 2020 er et mye brukt eksempel, også henvist til i denne rapporten.

Spesifikt har rapporten blant annet sett på innsyn i offentlige beslutningsprosesser og offentlige anskaffelsesprosesser. Anskaffelsesprosesser er et godt eksempel på en offentlig beslutningsprosess som er sterkt lovregulert, og hvor det finnes fagsystem skreddersydd for prosessene som igjen “snakker” med sak- og arkivsystemene som igjen “snakker” med innsynsløsninger som eInnsyn.

Fremstår som mer utilgjengelig

Journalføring, og publisering av offentlig journal er ikke knyttet til hvorvidt dokumentasjonen skal være tilgjengelig for eksterne, men for å gi en oversikt, i hovedsak over dokumentasjon som er mottatt og sendt ut fra det offentlige organet. I anskaffelsesprosesser er mye dokumentasjon unntatt offentlighet inntil beslutning er tatt eller enda lenger, f.eks. av hensyn til forretningshemmeligheter (offentlighetslovens § 13 første ledd og forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 2.).

På ett eller annet tidspunkt er det ikke lenger samsvar mellom dokumentasjonens status som offentlig/ikke offentlig og det som er oppgitt i den publiserte postjournalen. I statens innsynsløsning eInnsyn blir f.eks. opplysninger ikke oppdatert selv om unntaket for å opplyse om mottaker eller gi innsyn ikke lenger er til stede. Unntak etter offentliglova § 23 tredje ledd, som tilsier at opplysninger og dokumentasjon er tilgjengelig når valg av leverandør er gjort, er et eksempel. Dokumentasjon fremstår som mer utilgjengelig og kjennskap til offentlighetsloven kreves for å påberope seg innsyn. Det gjør også at virksomheter må saksbehandle innsyn, der det egentlig ikke lenger trengs vurdering av merinnsyn.

Svært lett å registrere

I rapporten pekes det spesifikt på at åpenhet blir nedprioritert da systemer for journalføring og arkivering er “tunggrodde”, vi tolker dette dithen at de er tungrodde og ikke at de har grodd fast, men vi ser ikke bort fra at det kan være begge deler. De aller fleste anskaffelser av sak- og arkivsystemer er “hyllevareinnkjøp” og ikke tilpasset organets og dets ansattes behov.

Systemer for journalføring har vært en av de viktigste, om ikke den viktigste forutsetningen for at vi i Norge har hatt offentlige søkbare journaler på nett i over 30 år. De har også vært helt sentrale for den sterke posisjonen som offentlighetsloven har fått. Ny forskrift til arkivlov forsterker denne sammenhengen. Vi journalfører i Norge, ikke av arkivfaglige hensyn som gjenfinning, men for at det offentlige beslutningsprosesser skal være transparente.

Det er i dag svært lett å registrere dokumentasjon for saksbehandlere og ledere, hvis de vil. De aller fleste systemer har flere funksjoner for “drag and drop” og alle har kompetente fagfolk, arkivaren, som kan bidra. Rapportens funn om nedprioritert fokus, bør enkelt kunne gjøres noe med gjennom tid til og kunnskap om at registrering av dokumentasjon i beslutningsprosesser er en sentral oppgave for ansatte i offentlig forvaltning.

Arkivering og journalføring er ikke det samme

Rapporten fremstiller også journalføring og arkivering som det samme. Det er ingenting i veien for å arkivere dokumentasjon som man ikke har plikt til å journalføre, arkivplikten etter arkivloven er mer omfattende enn journalføringsplikten i offentlighetsloven. Journalføring er en måte å ha oversikt over og inngang til arkivet, men det finnes også andre innganger.

En løsning som omtales i rapporten er innebygd arkivering. Innebygd arkivering var et prosjekt i Arkivverket for noen år siden, og har nødvendigvis ikke noe med journalføring å gjøre. For oss som forskere er det vanskelig å gripe hva det er, det er i liten grad beskrevet utover at det er noe som skal gjøre at man ikke behøver å gjøre dokumentasjonsarbeidet.

Innebygd arkivering er ingen ferdigutviklet løsning som kan implementeres i offentlig forvaltning.

Tradisjonelle løsninger i mange år

I Norge har vi hatt rutiner og regler for å sikre dokumentasjon siden 1740, regler om journalføring, og de siste 40 årene har vi hatt krav og standarder til elektronisk arkivering. Det siste har samlet journalføringen og arkiveringen for mange saksfelt i offentlig forvaltning i ett system, sak- og arkivsystemet. Nye løsninger kan gjerne legge opp til større skiller mellom journalføringen og arkiveringen, men for mange ansatte i offentlig sektor vil man benytte tradisjonelle sak- og arkivsystemer for viktige beslutningsprosesser i mange år fremover.

Dokumentasjon i beslutningsprosesser er komplisert, bare de som er involvert i prosessene kan avgjøre når man skal dokumentere og hva skal man dokumentere. Det hjelper å vite hvor man skal lagre dokumentasjon, hvilke metadata skal man registrere og når skal det publiseres på offentlig journal, men utfordringen ligger altså i leddet foran. Det hjelper ikke med innebygd arkivering om beslutninger tas muntlig.

Konsekvenser av manglende dokumentasjon

Den største bekymringen i dagens dokumentasjonspraksis er om forvaltningens oppgaveløsning i det hele tatt blir tilstrekkelig dokumentert. Oppfattes dokumentasjon som ekstra-arbeid, noe man kan gjøre senere, noe som ikke er like viktig som møtet man deltok på, hjelper verken tid eller innebygd arkivering.

I utøvelsen av offentlige arbeidsoppgaver er dokumentasjon nødvendig, enten det er rapporten utarbeidet av sosialarbeideren, eller e-posten om bekymring for kvikkleire, og manglende dokumentasjon kan få store konsekvenser umiddelbart, men også flere tiår senere. Viljen til å utarbeide og sikre dokumentasjon som en rapport eller e-post er et viktig premiss for å forstå grunnlag og beslutninger i det offentlige.

Reproduserer etablerte oppfatninger

Hva som er god dokumentasjon er det saksbehandler og dens leder som avgjør, hvordan ta vare på og sikre videre bruk er arkivaren sin jobb. Derfor trenger offentlige virksomheter arkivfaglig kompetanse hos de som skal bistå saksbehandlere og ledere. Involver dem i prosessanalyser, gjør dokumentasjonsplanen til et aktivt verktøy i internkontrollen, sett av tid og ha vilje til å være et transparent organ.

Til slutt vil vi gi uttrykk for en liten bekymring for at rapporten reproduserer noen etablerte oppfatninger. Når skal vi slutte å tenke at journalføring og arkivering er så vanskelig at det nærmest er umulig og bare kan løses av en diffus idé om at det bare kan løses om det blir automagisk innebygd i ett eller annet system? Da overlater vi vurderingene til systemutviklerne, mens det som er viktige beslutningsprosesser kanskje verken blir journalført eller arkivert og dermed ikke bidrar til en mer åpen offentlig forvaltning i dag og i morgen.