Utredningsinstruksen fører til feil beslutninger

Slik omtaler Espen Sjøvoll utredningsinstruksen, som er et av de viktigste redskapene offentlig forvaltning tar i bruk når nye tiltak skal planlegges og iverksettes. Sjøvoll er en erfaren byråkrat, med flere ledende stillinger på sin CV. I dag er han direktør for Sammenhengende tjenester og livshendelser i Digitaliseringsdirektoratet.

Har skapt debatt

Sjøvolls artikkel er publisert i siste nummer av Stat & Styring, og har ført til en ivirig debatt blant ledere og medarbeidere i staten.  

På Linkedin skriver blant annet Bjørn Magnus Jacobsen, leder for samordningsenheten i Kultur- og likestillingsdepartementet: "Instruksen har tjent oss godt i mange år, men er skrevet i en tid preget av lineær tenkning som ikke er tilstrekkelig når vi skal løse mer komplekse samfunnsutfordringer. Instruksen bør oppdateres i tråd med dette, og bør også i større grad gi veiledning om hvordan man kan gjøre gode avvenninger mellom ulike hensyn, som f.eks. avveiningen mellom sosial, økonomisk og klima- og miljømessig bærekraft."

Pål Habberstad i Politiets IT-enhet skriver at "Det handler om å bruke en tilnærming som egner seg for problemet man skal løse. Det mange skulle ha brukt i stedet for Utredningsinstruksen, er Utprøvingsinstruksen. Oppskriften er enkel: prøv ut i stedet for å utrede."

Og Marit Holter Sørensen, som er avdelingsdirektør i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring skriver: "Veldig interessant artikkel, Espen! Jeg deler din tro på at det er flere veier til mål enn Utredningsinstruksen. Vi som jobber med innovative anskaffelser i DFØ har gjort oss de samme erfaringer og refleksjoner, bl.a gjennom StartOff."

Hennes kollega, divisjonsdirektør Hilde Nakken i DFØ skriver: "Jeg tror nok ikke tida har utløpt for utredningsinstruksen. Offentlig bruk av penger må skje med utgangspunkt i gode analyser. Seks enkle spørsmål bidrar til det. Samtidig er vi i DFØ opptatt av å forstå innspillene som du og andre kommer med. Derfor har vi hatt flere innspillsmøter og fortsetter vårt arbeid med å sikre god veiledning i bruk av UI."

Ikke tilpasset virkeligheten

Her er et utdrag av artikkelen:

"Statens utredningsinstruks bygger på 1900-tallets fossefallstankegang og er ikke tilpasset dagens behov og forutsetninger. Vi finner ikke svar på fremtidens utfordringer med fortidens beslutningslogikk. Dette gir risiko for feilinvesteringer og at det offentlige ikke evner å respondere godt på dagens samfunnsutfordringer.

Det pågår en diskusjon rundt utredningsinstruksen hvor bl.a. Hanne Cecilie Bjørka i to omganger har argumentert i Stat & Styring for behovet for å tenke nytt. Hun mener instruksen ikke er tilpasset virkeligheten. DFØ har på sin side svart at instruksen gir stort handlingsrom.

Få er uenige i at det offentlige skal ta velfunderte beslutninger og bruke samfunnets ressurser kostnadseffektivt. Spørsmålet jeg er opptatt av, er om dagens innretning er den mest egnede for alle typer problemer og tiltak i det offentlige. I alle fall vil jeg mene at mulighetene digitale teknologier gir, representerer et paradigmeskifte i hvordan det er mulig å jobbe med å løse brukerbehov og skape nytte.

Jeg vil først trekke frem ett av flere selverfarte møter med instruksen og dens konsekvenser. Jeg var for noen år siden del av toppledergruppen i Arkivverket, en etat som forvalter vår felles hukommelse. Fremvekst av rettighetssamfunnet har medført at staten har svært store volum av papirarkiver, som etter norsk lov skal tas vare på. Dette krever stor lagringsplass, og gjennom en mangeårig konsekvensutredningsprosess var det besluttet å bygge et fullautomatisert fjellanlegg i Mo i Rana. Det tok rundt ti år med utredning, konsekvensvurdering og statsbudsjettprosesser."

Tiden løpte fra planen

I løpet av disse ti årene som det tok å utrede og finansiere den enorme utbyggingen, hadde teknologien endret forutsetningene for prosjektet fundamentalt, skriver Sjøvoll:

"Parallelt skjedde det en teknologisk revolusjon som medførte at kostnadene for digital lagring ble redusert med en faktor på rundt 1000. Konsekvensen var at når budsjettvedtaket om å bygge fjellhall gikk gjennom i Stortinget, fantes det et nytt alternativ som var samfunnsøkonomisk mer lønnsomt. fremfor å lage hull i fjellet var det vesentlig rimeligere for samfunnet å digitalisere arkivene og satse på digital langtidsbevaring (inkludert lagring på flere lokasjoner med ulike lagringsteknologier og formatkonvertering over tid). Men å bytte konsept etter et stortingsvedtak er så krevende at det sjelden blir aktuelt eller vurdert.

Årsaken til at jeg trekker frem denne historien, er at jeg mener den er en av en rekke eksempler på at teknologiutviklingen går vesentlig fortere enn offentlige beslutningsprosesser.

Vi bruker lang tid og mye ressurser på å utrede, konsekvensvurdere og beslutte, mens vi i mange sammenhenger ville fått løst mer, raskere og med bedre beslutningsgrunnlag ved å åpne for å utvikle kunnskap gjennom utprøving. Dagens beslutningsprosess er i praksis en fossefallstilnærming sombegrenser vår evne til å justere kurs underveis og skape mest mulig verdi for innbyggere og næringsliv i Norge."

Testing og læring

Sjøvoll mener at prosessen som gjennomføres under utredningsinstruksens krav, låser virksomhetene til feil løsninger:

"Utredningsinstruksen bidrar til å føre offentlige prosjekter på feil spor. Virksomhetene skal svare ut prinsipielle sider og virkningene av tiltaket. Deretter er det en rigid prosess gjennom statsbudsjettet. For å få finansiert tiltaket må virksomhetene gjøre ganske omfattende estimatvurderinger av kostnadene for en IT-løsning. Så selv om utviklingen kan gjøres smidig, er løsningen i utgangspunktet låst. I tillegg er totalprosessen omfattende og langdryg, noe som gir virksomhetene incentiv til å ta i litt ekstra for å sikre tilstrekkelige rammer gjennom én beslutning."

Sjøvoll ser for seg at det må tas i bruk mer testing og læring for å utvikle gode løsninger:

"Det er stort behov for å tenke nytt rundt styringsmodellene vi anvender i offentlig sektor for å løse samfunnsfloker. Skal vi få til å respondere hurtigere på samfunnsbehov, trenger vi å finne mekanismer som gjør det mulig. Vi må gjøre det mulig å omfavne hypotesedrevet utvikling med test og læring som kan skaleres, og vi må i mye større grad ta i bruk tverrfaglige team og være opptatt av hva som gir resultater og nytte.»