Forvaltningens smidige og stabile reformkurs

Dette hevder de to forvaltningsforskerne og professorene (emeritus) Tom Christensen og Per Lægreid fokuserer på reversering av forvaltningsreformer, et tema som de mener har fått overraskende lite oppmerksomhet i den akademiske forskningslitteraturen. Forfatterne undersøker systematisk hva som kjennetegner reverseringsprosesser med hensyn til drivkrefter, implementeringsutfordringer og faktiske resultater.

Stort og vakkert?

Empirisk tar studien for seg forsøk på å reversere fire administrative reformer i Norge i perioden 2021-2024: kommunereformen, fylkesreformen, politireformen og domstolsreformen, som alle ble implementert under Solberg-regjeringen i perioden 2015-2020. Disse reformene innebar sammenslåinger av enheter og var del av en overordnet tanke om at "stort er vakkert", noe som reflekterte post-NPM ideer om stordriftsfordeler og helhetlig styring. Da Støre-regjeringen kom til makten i 2021, hadde særlig Senterpartiet ambisiøse mål om å reversere disse reformene, med argumenter om lokaldemokrati, tjenester nær folket og desentralisering.

En hovedkonklusjon i studien er at det viste seg å være svært vanskelig å reversere disse reformene, med unntak av fylkesreformen. Forsøkene på reversering forstås bedre gjennom et adaptivt perspektiv som resulterer i gradvise institusjonelle endringer kjennetegnet av tilpasningsdyktighet, inkrementalisme og rebalansering, snarere enn sykliske prosesser og pendelbevegelser mellom sammenslåing og oppsplitting av offentlige organisasjoner.

Sjokk og stabilitet

Artikkelen benytter to teoretiske perspektiver for å analysere reverseringsprosessene. Det første er et instrumentelt-rasjonelt perspektiv, hvor reformer og deres reversering kan være resultatet av bevisst design fra politiske ledere med klare mål og sterk politisk kontroll. Dette perspektivet finnes i to varianter: en hierarkisk versjon hvor en enhetlig politisk elite dominerer reformbeslutningene, og en forhandlingsversjon hvor reformer er resultat av politiske kompromisser mellom ulike interessenter.

Det andre er et adaptivt institusjonelt perspektiv, som ser på reversering som en gradvis tilpasningsprosess innenfor en stiavhengig bane, preget av spenninger mellom eksterne sjokk og internt press for stabilitet.

Kun en reform reversert

Fylkesreformen var den eneste som ble betydelig reversert, hvor tre av fire tvangssammenslåtte fylker ble delt opp igjen, noe som økte antallet fylker fra 11 til 15. Dette skyldtes delvis sterk lokalpolitisk motstand mot de opprinnelige sammenslåingene, særlig i nord (Troms og Finnmark) og øst (Viken).

For kommunereformen ble kun én kommune av ti tvangssammenslåtte kommuner delt opp (Haram kommune ble skilt ut fra Ålesund). Et spesielt kontroversielt tilfelle var Kristiansand, hvor Senterpartiet presset på for en folkeavstemning om deling, men hvor innbyggerne i de tidligere kommunene Søgne og Songdalen overraskende stemte mot oppsplitting.

Reformtretthet

I politireformen ble et begrenset antall lokale politikontorer gjenopprettet, men dette møtte faktisk motstand fra både politiet selv, fagforeninger og mange kommuner som heller ønsket flere politistillinger enn flere kontorer. For domstolsreformen, som i utgangspunktet skulle reverseres fullt ut ifølge regjeringsplattformen, endte man opp med å kun reversere 5 av 37 sammenslåinger etter sterk motstand fra domstolsadministrasjonen, dommere og andre fagmiljøer.

Flere interessante faktorer forklarer hvorfor reversering var vanskelig:

• Reformtretthet - organisasjonene hadde nylig brukt mye ressurser på å implementere sammenslåingene og var lite motiverte for nye endringer.
• Økonomiske kostnader - deling av enheter viste seg å være kostbart, og mange interessenter foretrakk å bruke midlene på forbedret tjenestekvalitet i stedet.
• Politiske kompromisser - Arbeiderpartiet var mindre entusiastisk for reversering enn Senterpartiet, noe som resulterte i mer forsiktige tilnærminger i regjeringsplattformen og i praktisk politikk.
• Motstridende interesser - fagmiljøer, særlig i politi og domstoler, ønsket å beholde de nye strukturene og argumenterte mot oppsplitting.
• Svak gjennomslagskraft - regjeringen hadde begrenset politisk kapital og måtte prioritere andre saker i en krevende økonomisk situasjon.

Smidig reformkurs

En hovedlærdom er at det er stor forskjell mellom å annonsere reversering av reformer og faktisk å gjennomføre dem. Dette viser et gap mellom prat og handling i offentlig forvaltning. Forfatterne konkluderer med at norsk forvaltningsutvikling ikke følger en logikk der én reformretning erstatter en annen gjennom pendelbevegelser, men heller er preget av robusthet og systemtilpasninger i en adaptiv og smidig reformkurs med større kontinuitet enn radikale brudd.

Studien viser at sentrale elementer fra reformene består på tvers av politiske initiativ for å reversere dem, noe som antyder en grunnleggende politisk robusthet i forvaltningssystemet. I stedet for å gå tilbake til situasjonen før reformene, beveger det politisk-administrative systemet seg framover, men med justeringer og rebalanseringer som ivaretar enkelte lokale og demokratiske hensyn.

Tom Christensen et. al. "Reversing Government Reforms: Radical Change or Adaptive Adjustments?". Public Administration 2025:01-14 https://doi.org/10.1111/padm.13060