Helt greit med tidligere politikere i byråkratiske toppstillinger?

Av Jostein Askim, Tobias Bach og Kristoffer Kolltveit  alle professorer ved Institutt for statsvitenskap, UiO)

Ny forskning viser at fravær av etatsrelatert ekspertise anses som mer problematisk enn at etatsledere er tidligere politikere.

Ansettelse av ledere i den norske forvaltningen skjer innenfor ryddige, bredt aksepterte rammer. Likevel er det rom for å ansette etatsledere med vidt forskjellig bakgrunnsprofil. Noen er spesialister på etatens arbeidsfelt – de rekrutteres internt eller fra en virksomhet på samme område. Andre er generalister, med yrkes- og ledererfaring fra et annet felt enn det etaten arbeider med. Dessuten: mens de fleste etatsledere er karrierebyråkrater, har et ikke ubetydelig mindretall (omtrent 10 prosent, jf. Askim og Bach 2021) vært statsråd, statssekretær eller stortingsrepresentant.

I en ny forskningsartikkel (Askim, Bach og Kolltveit 2025), viser vi at slike variasjoner i etatslederes bakgrunn har betydning for oppfatninger om deres kompetanse og politiske lydhørhet. Vi gjennomførte et surveyeksperiment gjennom «KODEM», som nylig fikk status som nasjonal infrastruktur med finansiering fra Norges forskningsråd. Her ba vi ulike grupper av respondenter (innbyggere, folkevalgte politikere og ansatte i sentralforvaltningen) om å vurdere en fiktiv etatsleder, hvor vi lot vedkommendes bakgrunn variere (randomisert) langs dimensjonene nevnt over. Hva fant vi?

Karrierebyråkrater framfor politikere

Den profilen respondentene på tvers av grupper mener er mest kompetent som etatsleder, er helt klart den gode, gamle karrierebyråkraten som er spesialist på det etaten driver med (se figur). Respondentgruppene er også enige om at en etatsleder med politikerbakgrunn og uten ekspertise på etatens fagområde er minst kvalifisert for stillingen (her ligger gjennomsnittet i alle grupper mellom «hverken godt eller dårlig-» og «noe dårlig kvalifisert»).

Vi viser også at den dimensjonen som har størst betydning for kompetansevurderingen, er om etatslederen er spesialist eller generalist sett opp mot etatens felt. Alle respondentgruppene, men særlig «folk flest», altså innbyggerne, foretrekker at etatslederen er spesialist på etatens arbeidsfelt.

Forvaltningen mest negative til politikere

Videre er karrierebyråkrater foretrukket fremfor tidligere politikere, særlig av respondenter som selv jobber i sentralforvaltningen. I figuren ser vi at innbygger- og politikerrespondenter gir karrierebyråkrater og ekspolitikere nærmest samme kompetanseskåre - når de har spesialisert ekspertise. Ansatte i forvaltningen har et noe mer nyansert syn: En etatsleder kan gjerne ha politikerbakgrunn, så lenge vedkommende også er spesialist på etatens arbeidsfelt. Respondenter fra forvaltningen har også en særlig negativ vurdering av ekspolitikere som ikke er spesialister på etatens arbeidsfelt.

Figur: Vurderinger av kompetansen til etatsleder etter bakgrunn, fordelt på respondentgrupper

Kilde: Tabell A4, Appendiks til Askim/Bach/Kolltveit 2025, gjennomsnittsverdier basert på Norsk medborgerpanel (runde 19), Norsk representantpanel (runde 4), og Norsk forvaltningspanel (runde 1). Verdi 1 tilsvarer "svært dårlig -" og 7 "svært godt kvalifisert".

Når det gjelder politisk lydhørhet (ikke vist i figuren), mener det store flertallet på tvers av respondentgrupper at en etatsleder gir faglig baserte råd, og lojalt iverksetter regjeringens politikk. Effektene av etatsleders bakgrunn er gjennomgående svakere for politisk lydhørhet enn for kompetansevurderinger. Det indikerer at den organisatoriske rammen en etatsleder arbeider innenfor, anses å svekke betydningen av vedkommendes erfaringsbakgrunn.

Skal være eksperter

Hva betyr resultatene for hvilken kompetanse etatsledere bør ha? I den internasjonale forskningen har flere applaudert at ledere rekrutteres utenfra, på bakgrunn av sin generelle forvaltnings- og lederkompetanse, i stedet for å rekrutteres internt. Dette antas å svekke silotankegang i statsapparatet, og øke evnen og viljen til samordning på tvers. Våre resultater viser likevel at når de skal gjøre en generell kompetansevurdering, er både innbyggere og forvaltningsansatte opptatt av at etatsledere skal være eksperter på det etaten driver med.

Videre har flere i den internasjonale forskningen problematisert en økende tendens til at ekspolitikere får lederstillinger i statsforvaltningen. Noen slik økning har ikke vært dokumentert i Norge. Når regjeringer og departementer ansetter ekspolitikere som etatsledere, er det nok den politikknære erfaringen de er ute etter, og ikke overdreven lojalitet. En tidligere analyse viser nemlig at det like ofte er folk fra opposisjonen som regjeringspartienes «egne» som blir tilsatt (Askim og Bach 2021). For å ivareta tillit, kan vi likevel slå fast at dersom en tidligere politiker tilsettes, bør vedkommende også ha tung ekspertise på det etaten driver med.

Større åpenhet

Til slutt: I dag er det vanskelig, basert på stillingsutlysninger og kvalifikasjonsprinsippets formulering, å vite hvorvidt og hvordan politisk erfaring vektlegges i vurderingen av søkere til etatslederstillinger. Ses det bort fra, eller inngår det i vurdering av yrkeserfaring eller personlig egnethet? På det punktet, var ikke den politiske og mediale debatten om tilsettelsen av Frank Bakke Jensen som Fiskeridirektør var så opplysende, den handlet mest om åpenhet om søkerlister og om en sittende statsråd kan utnevnes til embetsstilling. Av hensyn til tilliten til ansettelsesprosessene, både i forvaltningen, befolkningen og blant potensielle søkere, herunder (tidligere) politikere, oppfordrer vi til større åpenhet rundt dette.

Referanser

Askim, Jostein & Bach, Tobias (2021). Mellom meritokrati og politisering? En kompetansestudie av etatsledere med og uten politikerbakgrunn, 1980–2020. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 37(4), p. 171–190. https://doi.org/10.18261/issn.1504-2936-2021-04-02 (åpen publisering)

Askim, Jostein, Tobias Bach & Kristoffer Kolltveit (2025). The professional profile, competence, and responsiveness of senior bureaucrats: a paired survey experiment with citizens and elite respondents, Journal of Public Administration Research and Theory 35(1): 87–101. https://doi.org/10.1093/jopart/muae024 (åpen publisering)