Hvordan kan blindsoner i forvaltningen forebygges?

Metoder for å forebygge blindsoner i organisasjoner har alle sine svakheter. En av dem kan likevel være mer effektiv enn andre.

I en tidligere artikkel skrev jeg om hvordan blindsoner oppstår i forvaltningen. En blindsone betegner en organisasjons manglende evne til å oppdage og tolke relevant informasjon uten å være klar over denne manglende evnen. Artikkelen konkluderte med at utstrakt arbeidsdeling i forvaltningen fører til ulike perspektiver på hva som er relevant informasjon, og hvordan en organisasjon bør prioritere sine oppgaver. Slike «lokale rasjonaliteter» (Cyert & March 1963) innebærer at det ikke finnes en objektiv målestokk for å fastslå når en organisasjon kommer på villspor. Det vil være ulike synspunkter innad i en organisasjon på hva som er viktig og riktig å prioritere.

Lederansvar

Lokale rasjonaliteter innebærer at det heller ikke finnes noen enkeltaktør som har fullstendig oversikt over hvilken informasjon som er relevant for organisasjonen, eller om tilgjengelig informasjon tilsier at organisasjonen bør endre prioriteringene sine. Man vil kanskje kunne forvente at denne rollen tilfaller lederne, men deres kapasitet til å fordype seg i sakspapirer, statistikker, og analyser er begrenset.

Mens organisasjoner er kjennetegnet av stabilitet og kontinuitet, innebærer evaluering forandring og permanent skepsis.

I hierarkiske organisasjoner vil detaljeringsgraden av beslutninger blir mindre jo høyere man kommer opp i hierarkiet. Brorparten av beslutninger – og dermed prioriteringer av hva som er relevant og ikke-relevant informasjon – tas på lavere hierarkiske nivåer (Scharpf 1994). Men selv om det er lite som tyder på at lederne selv vil kunne oppdage blindsoner, er det liten tvil om at det er et lederansvar å legge til rette for at blindsoner kan oppdages – men hvordan kan dette gjøres?

Analytisk kapasitet

En mulighet er å styrke den interne analytiske kapasiteten. Men skal vi tro den amerikanske statsviteren Aaron Wildavsky (1972), så er «den selv-evaluerende organisasjonen» en attraktiv idé som er vanskelig å sette ut i praksis. I hans egne ord: «I started out thinking it was bad for organizations not to evaluate, and I ended up wondering why they ever do it» (s. 509).  Hans hovedpoeng er at det finnes et grunnleggende spenningsforhold mellom evaluering og organisasjon. Mens organisasjoner er kjennetegnet av stabilitet og kontinuitet, innebærer evaluering forandring og permanent skepsis. Wildavsky konkluderer med at selv om det var ønskelig at organisasjoner ser på seg selv med et kritisk blikk hele tiden, så vil det å permanent utfordre etablerte sannheter uunngåelig føre til konflikt. Det er også sannsynlig at interne analyseenheter blir ignorert eller blir «tamme» og lite kritiske over tid (Lodge 2019).

Refleksjon over alternativer

En annen mulighet for å forebygge blindsoner er bruken av prosedyrer for å tvinge ulike deler av en organisasjon til å reflektere over alternativer og konsekvenser av beslutninger. I internasjonal sammenheng snakkes det om «regulatory impact assessment». I norsk kontekst er utredningsinstruksen et eksempel på et slikt proseduralt verktøy som f.eks. oppfordrer til å utrede ulike tiltak for å løse et problem. Hovedideen er at organisasjoner tar hensyn til aspekter som ellers ville forblitt under radaren, f.eks. ved å utrede virkningene av tiltak for ulike målgrupper.

Men også denne måten å bøte på blindsoner har sine problemer (Bach & Wegrich 2019). For det første vil krav om utredning gjerne oppfattes som brysomme og inviterer til kreative måter å tilfredsstille dem. For det andre må forvaltningen ta hensyn til den politiske konteksten den befinner seg i ettersom det å foreslå en endring av status quo er en politisk aktivitet (Wildavsky 1972). Det er dermed lite lønnsomt for organisasjoner å fremme løsningsalternativer som ikke har støtte blant berørte parter og – avhengig av type beslutning – på den politiske arena. Til syvende og sist vil organisasjoner bli belønnet for å foreslå gjennomførbar politikk, ikke for å være best på utredninger av flest mulig alternativer.

Mangfold av synspunkter

En siste mulighet for å forebygge blindsoner er å styrke mangfoldet av synspunkter utenfor organisasjonen selv. En slik «pluralisering» av perspektiver er sentralt for å oppdage blindsoner (Lodge 2019). Noen eksempler på eksterne aktører er politikere, andre forvaltningsenheter, interesse- eller brukergrupper, journalister, eller forskere. Som alle strategier for å forebygge blindsoner har også denne innebygde svakheter.

Den forutsetter at eksterne aktører har mulighet for innsyn i forvaltningens virkemåte. I tillegg vil enhver ekstern aktør på sin side sette søkelyset på utvalgte deler ved en organisasjons virkemåte, noe som fører til at blindsoner ikke nødvendigvis oppdages. Det sentrale punktet er imidlertid at eksterne aktører må ha motivasjon og kapasitet til å belyse en organisasjons aktiviteter og prioriteringer samt stille kritiske spørsmål. Eller sagt med Wildavsky (1972, s. 518, egen oversettelse): «Kritikere av organisasjoner må innse at de har en avgjørende rolle.»

Denne korte gjennomgangen har drøftet ulike strategier for å forebygge blindsoner og har påpekt at enhver strategi har innebygde svakheter. En viktig lærdom er at en pluralisering av synspunkter vil alltid være et politisk spørsmål i den forstand at kritiske røster utfordrer etablerte handlemåter og prioriteringer. En forvaltning som tar kritikk på alvor og som ikke er redd for konflikt vil dermed være bedre rustet til å oppdage blindsoner enn en forvaltning som lukker øynene for alternative synspunkter.

Referanser

Bach, T. & Wegrich, K. (2019). How to deal with the blind spots of public bureaucracies? I T. Bach & K. Wegrich (Red.), The blind spots of public bureaucracy and the politics of non-coordination (s. 241-261). Basingstoke: Palgrave Macmillan. https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-319-76672-0_12

Cyert, R.M. & March, J.G. (1963). A behavioral theory of the firm. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Lodge, M. (2019). Accounting for blind spots. I T. Bach & K. Wegrich (Red.), The blind spots of public bureaucracy and the politics of non-coordination (s. 29-48). Basingstoke: Palgrave Macmillan. https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-319-76672-0_2

Wildavsky, A. (1972). The Self-Evaluating Organization. Public Administration Review, 32(5), 509-520. https://doi.org/10.2307/975158