Hvordan kan Forsvaret beskytte Norge på en bærekraftig måte?

Av Helene Berg, Frida W. Prebensen, Jan Erik Voldhaug og Kamilla H. Sundkvist.

Dette spørsmålet stiller vi som forskere ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i en nylig publisert studie om bærekraftige forsvarsanskaffelser. FFI-studien belyser noen sentrale steg som forsvarssektoren bør ta på veien mot bærekraftige anskaffelser.   

Forsvaret har lenge vært unntatt flere av kravene om miljørapportering, men det er endring i gjære i sektoren. I 2022 presenterte Forsvaret, Forsvarsbygg, Forsvarsmateriell og FFI sin felles klima- og miljøstrategi. I strategien forplikter samtlige etater seg til å redusere negativ miljøpåvirkning og redusere sektorens klimaavtrykk. De forplikter seg også til å bidra til et bærekraftig samfunn (Forsvaret mfl., 2022).

Forsvars­sektorens aktiviteter og anskaffelser påvirker både klimamessige, miljømessige, økonomiske, og sosiale forhold. De senere årene har arbeidet med bærekraftsmålene dessuten blitt en del av forsvars­sektorens uttalte mål. I den gjeldende langtidsplanen heter det nå at forsvarssektoren har som ambi­sjon å løse sine oppgaver i tråd med FNs bære­kraftsmål.

Hva dreier FFIs studie seg om?

Den nylig publiserte FFI-studien søker å besvare følgende to spørsmål (Prebensen et al., 2024):

1. Hvordan ivaretas bærekraftshensyn i forsvarsinvesteringer i dag?
2. Hva er de viktigste mulighetene og utfordringene knyttet til å ivareta bærekraftshensyn i forsvarsinvesteringer?

I FFI-studien er 24 nøkkelpersoner fra både offentlig sektor og privat industri som arbeider med bærekraft i forsvarsprosjekter intervjuet. Basert på analysen av intervjudata kommer det frem seks sentrale temaer som er relevante for bærekraft i forsvarsprosjekter, illustrert i figuren under.

Studiens resultater er gruppert etter seks temaer, som alle henger tett sammen med hverandre.

Respondentene i studien viser betydelig engasjement og initiativ til å prioritere bærekraft. Likevel finner forskerne ved FFI at bærekraftshensyn i forsvarsinvesteringer i dag er preget av tilfeldige initiativ og mangel på toppstyrt involvering. Det er lite samarbeid mellom avdelinger, og fokuset i prosjekter er ofte på kostnadskontroll fremfor bærekraftige prosesser. Forskerne identifiserer muligheter for operative fordeler gjennom grønne energikilder og samarbeid med industri og sivil sektor. De ser også potensial i sirkulærøkonomi for mer ressurseffektiv drift.

Bærekraft oppfattes som klima og miljø, men er mer enn det

Sammenlignet med tradisjonelle prosjektparametere som tid, kostnad og ytelse kan bærekraft sees på som noe nytt. I studien svarer respondentene enstemmig «nei» til spørsmål om det i sektoren finnes en omforent forståelse av hva begrepet «bærekraft» innebærer.

For hvis man skal ha en forståelse på kostnaden, altså miljø- og klima­­kostnaden, så må vi få et felles språk. Da må vi også ha en felles måte å ramme inn og definere det på.

Det ble nevnt en rekke faktorer knyttet til bære­kraft – alt fra FNs 17 bærekraftsmål til det å ha det bra på jobb. Likevel var det tydelig at respondentene mente at det ofte blir satt likhetstegn mellom begrepet bære­kraft og klima og miljø, uten at det tas hensyn til den økonomiske og den sosiale dimensjonen. Enkelte respon­denter hadde også inntrykk av at begrepet var utvannet, og at man bare snakket om det fordi man måtte. Her ble ord som «floskel» og «svada» brukt.

I tillegg til manglende overordnet styring viser studien at det er utfordringer knyttet til sen inkludering av bærekraftstiltak, manglende vektlegging av levetidsperspektivet og finansiering av bærekraftstiltak. Studiens resultater peker mot et behov for tydeligere retningslinjer i forsvarssektoren for hvordan investeringsbeslutninger kan bidra til bærekraftsmålene. En felles forståelse av bærekraftsarbeid i prosjekter kan motvirke konkurrerende interesser og fremme samarbeid. Det er viktig at bærekraft integreres i organisasjonens kultur, strategi og prosesser.

Det trengs kunnskap og kompetanse for å nå bærekraftsmålene

Studien identifiserer et kompetansegap innen bærekraft i forsvarssektoren, og det trengs systematisk kunnskapsoverføring. Tidligere forskning peker på mangel på kunnskap som en betydelig barriere. For å lykkes med bærekraftsstrategier må prosjektledere ha tilstrekkelig kompetanse. Forsvarssektorens strategi krever minimumskompetanse i bærekraftige anskaffelser og beskriver videre at 30 prosent av ansatte skal ha utvidet kompetanse.

Det finnes potensial for mer systematisk opplæring og kunnskapsoverføring mellom etatene i sektoren. Siloarbeid kan hindre dette, og prosjekter mangler ofte ressurser til systematisk kunnskapsoverføring. Effektiv ressursutnyttelse kan oppnås gjennom bedre samarbeid og informasjonsutveksling.

En sentral utfordring er å vurdere bærekraftige løsninger og måle dem mot tid, kostnad eller ytelse. Tidligere forskning foreslår å etablere modeller for å evaluere tiltakseffekter, men det er utfordrende å beregne fremtidige effekter og totale kostnader for bærekraftstiltak. Tidligere forskning fra FFI har identifisert dette problemet og understreker behovet for å bruke erfaringsdata i planlegging av nye prosjekter.

Det er vanskelig å finne balansen mellom operativ evne og bærekraft

I Prop. 87 S Forsvarsløftet – for Norges trygghet — Langtidsplan for forsvarssektoren 2025–2036 (2023–2024, s. 35) uttrykkes det at forsvarssektoren har som mål å utføre sine oppgaver i samsvar med FNs bærekraftsmål. I tillegg fremhever klima- og miljøstrategien at klima og miljø skal vurderes på lik linje med tid, kostnad og ytelse (Forsvaret mfl., 2022). Samtidig understrekes det (på s. 131) at Forsvarets primære oppgave er å beskytte norsk sikkerhet, og at omstilling ikke må gå på bekostning av operativ forsvarsevne. Selv om det er forståelig at sikkerhet er hovedprioriteten, kan denne formuleringen åpne for at bærekraft ikke prioriteres, med begrunnelsen at ressurser heller bør brukes til å styrke operativ evne.

Studiens respondenter peker på at økonomiske rammer er en hovedutfordring. På prosjektnivå kan det være krevende å forsvare bruk av knappe ressurser på bærekraftstiltak hvis den marginale økningen i operativ evne ikke klart overstiger kostnadene ved slike tiltak sammenlignet med andre alternativer.

Anbefalinger

På bakgrunn av funnene peker rapporten på anbefalinger som er essensielle for å sikre at sektoren skal kunne ivareta bærekraft i fremtidige investeringsprosesser og -praksiser. Anbefalingene fordeler seg over følgende tre områder:

1. Arbeidet med bærekraft må i større grad styres ovenfra og ned 
   Både tidligere forskning og resultatene fra studien tilsier at involvering fra myndigheter og føringer ovenfra og ned er avgjørende for å ivareta bærekraftshensyn i investeringsprosjekter. På tvers av alle nivåer etterlyste respondentene tydeligere føringer om hvordan man skal jobbe med bærekraft i prosjekter.
2. Bærekraft må få en reell rolle tidlig i prosjektene
   Tidligere forskning og resultatene fra studien peker på viktigheten av valgene som tas i tidligfase, og understreker viktig­heten av at bærekraftshensyn blir ivaretatt fra start.
3. Bærekraftstiltak må kunne vurderes og evalueres
   Kvantifisering og måling av bærekraftstiltak er en tydelig utfordring for aktørene i investeringsvirksomheten. Det er nødvendig at sektoren får på plass systemer som gjør det mulig å vurdere tiltak opp mot hverandre og å evaluere effekten av tiltak.

Bærekraft i forsvarssammenheng er fortsatt under utvikling. FFI-studien viser at personer som arbeider med forsvarsprosjekter, anser bærekraft som et viktig tema og uttrykker vilje til å prioritere det. For å oppnå reell endring mot mer bærekraftige forsvarsanskaffelser fremhever studien behovet for eierstyring «top-down», som gir klar retning og prioritering til hjelp ved planlegging og gjennomføring av prosjekter i en hektisk hverdag med begrensede ressurser.

Kan vi klare å prioritere bærekraft?

I den nye langtidsplanen legges det opp til en historisk forsvarssatsing, der forsvarsbudsjettene økes med 600 milliarder kroner i den kommende tolvårsperioden. Likevel er det, på bakgrunn av momenter som tidspress og behov for økt forsvarsevne, verdt å stille spørsmål ved hvorvidt det vil prioriteres å skape økonomisk handlingsrom i investeringsprosjektene til å gjennomføre den nødvendige omstillingen til en mer bærekraftig investeringsvirksomhet – eller om omstillingen også i de kommende årene vil være preget av nedenfra-og-opp-initiativ

Referanse:

Prebensen, F. W., Sundkvist, K. H., Berg, H., & Voldhaug, J. E. (2024). Veien mot bærekraftige investeringsprosjekter i forsvarssektoren – en empirisk studie (FFI rapport 24/01313). Norwegian Defence Research Establishment.

https://www.ffi.no/publikasjoner/arkiv/veien-mot-baerekraftige-investeringsprosjekter-i-forsvarssektoren-en-empirisk-studie