Innsyn i den digitale forvaltningen

Strid om ny arkivlov

Innsynretten kan bli verdiløs uten dokumentasjon av hvordan den digitale og automatiserte forvaltningen foregår.

I oktober i fjor sendte Kulturdepartementet ut på høring forslag til ny arkivlov med frist 14. januar. Kort fortalt foreslår departementet en ny lov ganske lik den gjeldende loven, dvs. en relativt kortfattet rammelov preget av tradisjonell arkivtenkning. Det viktigste ved forslaget er hva departementet ikke foreslår. Utelatelsene er alvorlige.

Departementet bygger sitt lovforslag på deler av NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø, men unnlater å følge opp Arkivlovutvalgets forslag om dokumentasjonsplikter. Kort sagt la Utvalget til grunn at den digitale forvaltningen for en stor del ikke er dokumentert. Det finnes altså i liten grad kilder til kunnskap om hvilke digitale hjelpemidler forvaltningen har og hvordan de bruker dem. På denne bakgrunn foreslo Arkivlovutvalget flere konkrete plikter for forvaltningen til å beskrive sine digitale systemer, herunder hvordan systemene interagerer med andre systemer i offentlig og privat sektor.

Alvoret i spørsmålet
Jeg var medlem av Arkivlovutvalget. Når jeg nedenfor skal begrunne og forklare alvoret av spørsmålet om en dokumentert digital forvaltning, uttaler jeg meg imidlertid bare på egne vegne.

Digitaliseringen av norsk offentlig sektor ble påbegynt i 1960 årene, og er i dag omfattende, økende og har stadig mer gjennomgripende effekter på hvordan forvaltningen er organisert og utøver myndighet. Kort sagt innebærer digitalisering blant annet formalisering og usynlighet. Formalisering innebærer bl.a. at måten forvaltningen utøver myndighet og løser andre oppgaver på, fastsettes på forhånd og uttrykkes ved hjelp av detaljerte, entydige regler nedfelt i programkode og formelle modeller av virkeligheten. Usynlighet består i at måten den digitale forvaltningen virker i liten grad kan observeres, og det er få mennesker som har dyp kunnskap om hvordan de digitale systemløsningene faktisk fungerer: Ting bare skjer og virker i «svarte bokser».

Ofte vil spørsmål om formalisering og usynlighet forsterke hverandre: Det er begrenset hvor mange som har forutsetninger for å forstå de formelle modellene og algoritmene som styrer bruken av digitale hjelpemidler. Derfor kan man mene at det heller ikke er grunn til å synliggjøre og forstå hva som skjer. Noen bruker bilen som metafor når de skal begrunne hvorfor de ikke trenger å forstå teknologi: Vi trenger ikke forstå hvordan bilen virker for å kjøre den. Det har de helt rett i. Men hvis bilen kjører deg til B i stedet for til A slik du forventet og ønsket, vil du få behov for å forstå hvorfor resultatet ble slik det ble. Forstår du det, kan du kanskje komme til A neste gang du kjører, uten å kjøre mange ganger og teste ut mulige årsaker til at du hver gang havner i B i stedet.

Verdiløs innsynsrett
Myndighetsutøvelsen skal skje i samsvar med vedtak fra vårt demokratiske styringssystem. Når forvaltningen setter vedtakene ut i livet ved hjelp av digitale hjelpemidler, må vi kunne forstå at det skjer på riktig og forsvarlig måte. I en demokratisk rettsstat er derfor legalitetskontroll helt sentralt. Men hvordan kan vi kontrollere forvaltningens utøvelse av myndighet, og i det hele tatt mene noe sikkert om hvordan forvaltningen bruker fullmaktene sine, hvis vi mangler kilder for kunnskap om hvordan digitale vedtak faktisk treffes? Uten sikker kunnskap, er det vanskelig å sette spørsmålstegn ved og motsi riktigheten av vedtak. Resultatet blir lett at vi lar være å forsøke.

I norsk forvaltning gjelder det et grunnlovfestet offentlighetsprinsipp, se Grunnloven § 100 femte ledd: «Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer.» Bestemmelsen forutsetter bl.a. at kunnskap kan fås ved å lese saksdokumenter.

Burde være en selvfølge
For å ha meninger om hvordan vi bør digitalisere offentlig forvaltning, trenger vi kunnskaper om hvordan vi har digitalisert i dag, hva slags hensyn som dermed har fått gjennomslag, og hvilke virkninger digitaliseringen har fått. Men vi kan ikke basere politiske prosesser på fest-taler, «reklamesnakk» fra IT-industrien, anekdoter og rørende historier; demokratiske debatter trenger saklig og pålitelig informasjon om hvordan den digitale forvaltningen er bygget opp og fungerer.
I en demokratisk rettsstat burde det være en selvfølge at offentlig forvaltning har plikt til å dokumentere hvordan de lar maskiner treffe enkeltvedtak om oss, herunder om hvilken regelforståelse og hvilket datagrunnlag de legger til grunn for den digitaliserte behandlingen. Det er mulig en oppdatert arkivlov er feil lov å plassere dokumentasjonsplikter i. Den manglende forståelse Kulturdepartementet har lagt for dagen kan uansett tyde på at det ikke er dette departementet som kan løfte disse særdeles viktige problemstillingene. Uansett er det grunn til å håpe at Regjeringen forstår behovet for å treffe tiltak som kan gjøre den digitale forvaltningen mer forståelig og lettere å kontrollere og diskutere.