Instruksen som ikke instruerer

Dette kommer fram i Charlotte Engelmarks artikkel i siste nummer av Stat & Styring. Engelmark er Utredningsleder i Kultur- og likestillingsdepartementet og tidligere student ved Masterstudiet i styring og ledelse ved OsloMet – storbyuniversitetet.

I artikkelen beskriver hun resultatene fra sin masteroppgave om praktiseringen av utredningsinstruksen. Artikkelen beskriver hvorfor beslutninger i staten ofte tas på sviktende grunnlag til tross for Utredningsinstruksen som er statens sentrale dokument for hvordan politiske tiltak skal utvikles, og som er ment å sikre god ressursbruk. Hennes hovedargument er at problemet ikke ligger i selve instruksen, men i politiske føringer som gjør at den ikke etterleves.

En sentralt funn i Engelmarks undersøkelse er at ledere i departementene ikke anser Utredningsinstruksen som en bindende instruks, men mer som et hjelpemiddel eller et ideal. En informant som ble intervjuet i forbindelse med oppgaven omtalte instruksen som en «huskeliste», mens en annen så på den som «common sense» satt i system.

Følges sjelden

Selv om ingen av informantene mente at instruksen var utdatert, ble det påpekt at den sjelden følges slavisk og kanskje ikke er tilpasset alle sakskompleks. Dette synet på Utredningsinstruksen som et ideal snarere enn et krav påvirker hvordan den brukes og etterleves i departementene.

Engelmark fant at beslutningsbehovet, drevet av politiske føringer og politikernes ønske om raske beslutninger, ofte kommer i konflikt med behovet for grundige utredninger. Regjeringsplattformer, hvor løsninger ofte presenteres uten at alternative vurderinger er gjort, bidrar til denne konflikten. Flere utviklingstrekk forsterker dette spenningsforholdet:

• Økt parlamentarisk detaljstyring binder opp ressurser og begrenser muligheten til å etterleve instruksens krav.
• Økt medietrykk krever rask respons og tar tid fra utredningsarbeid.
• Politikernes økte tilgjengelighet bidrar også til et større tidspress.

Engelmarks undersøkelse viser også en forskjell i hvordan embetsverket og den politiske ledelsen oppfatter Utredningsinstruksen. De fleste informantene mente at embetsverket ser på instruksen som et verktøy for dem, mens få trodde at politikere har den med seg i «verktøykassen» når de kommer til departementet.

Lojalitet framfor uavhengighet

Ansvaret for å følge instruksen blir i stor grad sett på som embetsverkets plikt. Denne mangelen på felles forståelse og ansvar kan bidra til spenninger mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet. I situasjoner med tidspress hender det at embetsverket må se bort fra instruksen for å få gjennom politiske beslutninger.

Gjennom arbeidet med masteroppgaven avdekket Engelmark at politisk lojalitet ofte prioriteres over faglig uavhengighet. Frykten for å svekke egen tillit hos den politiske ledelsen kan gjøre at embetsverket vegrer seg for å komme med faglige motforestillinger. Direktoratifisering og sekretarisering har også bidratt til en mer politisert forvaltning og en mulig svekkelse av den interne fagligheten i departementene.

Unnvikelse og kompromiss

Selv om embetsverket er uavsettelig, er det en bekymring for å bli ansett som irrelevant av den politiske ledelsen. Toppledelsen i departementene ser ut til å bruke unnvikelse og kompromiss som coping-strategier i møte med konflikten mellom beslutningsbehov og utredningsbehov i relativt stor grad. Samarbeid er sjeldnere på grunn av tidspress og mulig manglende kunnskap om instruksen hos politikerne.

Elise Rasmussen, avdelingsdirektør i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), kommenterer i en egen artikkel Engelmarks funn og bekrefter at kjernen i problemet handler om hvorvidt og i hvilken grad Utredningsinstruksen følges, og embetsverkets rolle i dette. Hun er enig i at en ny veiledning fra DFØ alene ikke vil løse dette, da det dreier seg om en balanse mellom faglighet og lojalitet. DFØ administrerer, veileder og utvikler utredningsinstruksen på oppdrag for Finansdepartementet.

Rammer for fagligheten

Rasmussen viser til Digitalisering- og forvaltningsdepartementets retningslinjer for embetsverkets plikter, som understreker dilemmaene ved å skulle være både faglig uavhengig og lojal. Mens faglighet innebærer å presentere alternative løsninger og analysere konsekvenser, må den også være politisk relevant og støtte regjeringens politikk. Lojalitet krever at embetsverket følger ledelsens instrukser og unngår unødvendige omkamper.

Rasmussen henviser til en artikkel av regjeringsadvokat Fredriks Sejersted og støtter hans observasjon om at «fagligheten har flyttet ut» til direktoratene. Denne direktoratifisering har gjort departementene mer til rådgivere for den politiske ledelsen, men samtidig viser DFØ-rapporter at også direktoratenes faglighet er under press.

Utredningsinstruksen gir rammer for fagligheten og er et verktøy for å forankre behovet for faglige vurderinger. DFØs undersøkelser viser at de fleste ansatte ser nytten av instruksen, men at smale mandater og politiske føringer hindrer etterlevelsen.