Dårlig bruk av Riksrevisjonens ressurser

Av Jon Christian Fløysvik Nordrum, Førsteamanuensis, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo  og Signy Irene Vabo, Professor Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

(Nordrum og Vabo var medlem i Riksrevisjonsutvalget, som arbeidet i perioden 2021–2023. Vabo ledet utvalget fra 1. august 2023, mens Nordrum hadde det redaksjonelle ansvaret for den nye loven.)

Den 12. november ga kontroll- og konstitusjonskomiteen sin innstilling i saken om ny lov for Riksrevisjonen[1], og komiteens innstilling er i skrivende stund til behandling i Stortinget. Vi konstaterer at innstillingen i stor utstrekning følger Riksrevisjonsutvalgets forslag til ny lov. Det vi oppfatter som de kanskje viktigste punktene hvor vi ser forskjeller – eller i alle fall nyanser – gjelder spørsmålet om Riksrevisjonens ledelse, hvor langt forvaltningsrevisjonen kan gå i å revidere lovers hensiktsmessighet, Riksrevisjonens innsyn i regjeringsnotater og revisjon av Norges Bank. De to første spørsmålene opptar oss aller mest, og vi har skrevet artikler både om ledelsesstrukturen[2] og forvaltningsrevisjon[3] i tidligere utgaver av Stat og styring.

Unntar regjeringsdokumenter

Men la oss ta de to siste spørsmålene først. Flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen foreslår at «Regjeringsdokumenter og dokumenter direkte tilknyttet disse er unntatt» fra den generelle reglen om at Riksrevisjonen kan kreve all informasjon den finner nødvendig (§ 6-1). Komiteens begrunnelse for å gjøre unntak for disse dokumentene er at de kan gi uttrykk for Regjeringens politiske vurderinger i forbindelse med gjennomføring av Stortingets vedtak. Disse dokumentene er derfor ikke nødvendige for Riksrevisjonen å få innsyn i, hevder komiteen, siden Riksrevisjonen jo skal kontrollere gjennomføringen av vedtakene.

Flertallet i komiteen går med dette mot det generelle prinsippet, framført så vel av at Frøiland-utvalget,[4] som Harberg-utvalget[5] og Riksrevisjonsutvalget[6], om at «det er kontrolløren, ikke den kontrollerte, som må definere hva de i sitt oppdrag trenger innsyn i». Gitt den omfattende politiske debatten om dette temaet er kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling ikke overraskende, ei heller konsekvent eller prinsipiell.

Norges Bank skal ikke kontrolleres

Mer overraskende, og vanskelig å forstå, er det at en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomite ser bort fra Riksrevisjonsutvalgets anbefalinger når de unntar hele Norges Banks virksomhet fra Riksrevisjonens ansvarsområde. Det gjelder med unntak av revisjon av statsrådens myndighetsutøvelse. I komiteens kommentar til en ny bestemmelse om å avgrense Riksrevisjonens virksomhet mot kontrollområdet til Norges Banks representantskap (i § 1-2), står det at Riksrevisjonen ikke skal foreta kontroll av Norges Bank og Statens Pensjonsfond utland (SPU).

Denne endringen er ikke begrunnet utover henvisninger til eldre diskusjoner i forbindelse med vedtakelse av sentralbankloven og instruks for Riksrevisjonens virksomhet. Det er verd å merke seg at kontroll- og konstitusjonskomiteens henvisning til finanskomiteens uttalelser, i forbindelse med behandlingen om ny sentralbanklov, om at det er «svært viktig at det føres en demokratisk kontroll over Norges Bank» knyttet seg direkte til spørsmålet om ordningen med Norges Banks representantskap skulle videreføres.[7]

Begrenset demokratisk kontroll

Det utgjør altså ikke en begrunnelse for å avgrense Riksrevisjonens ansvarsområde mot Norges Banks virksomhet, slik komiteens lovforslag innebærer. En sak er finansiell revisjon, som i praksis kan ivaretas av private revisjonsfirmaer. Men samtidig som komiteen er enig i at Riksrevisjonens ansvarsområde i utgangspunktet omfatter «alle statens midler og verdier» (§ 1-2), så innebærer denne avgrensingen at en svært sentral offentlig virksomhet unntas fra forvaltningsrevisjon – altså «systematiske undersøkelser av om statens ressurser utnyttes effektivt, i hvilke grad mål nås, regler etterleves og om økonomiforvaltningen er nøktern og forsvarlig» (jf. lovforslaget § 5-1).

Det er fornuftig å avgrense Riksrevisjonens virksomhet mot den kontrollen som allerede foretas av Norges Banks representantskap, men som det framkommer av Riksrevisjonsutvalgets rapport er det åpenbart at representantskapets begrensede ansvar ikke ivaretar bredden i forvaltningsrevisjon.^[8] Avgrensningen innebærer altså en begrenset demokratisk kontroll av Norges Bank.

Når det gjelder ledelsesspørsmålet, ser vi at kontroll- og konstitusjonskomiteen sier seg enig med Riksrevisjonsutvalget i at det må skilles skarpere mellom kollegiet og daglig ledelse enn det som er tilfellet i dag. Komiteen følger dermed ikke anbefalingen i høringsuttalelsen fra flertallet i Riksrevisjonens kollegium som mente at det ikke skulle gjøres klart i loven at den «daglige ledelsen av Riksrevisjonen ivaretas av en revisjonsdirektør» (lovforslaget § 2-1).

Heltidsleder i kollegiet

Komiteen foreslår imidlertid at kollegiets leder ansettes på heltid (lovforslaget § 2-2) og presiserer at: «På vegner av riksrevisorkollegiet styrer riksrevisor verksemda på fulltid gjennom den daglige leiaren.»[9] Behovet for en slik løsning, med «arbeidende styreleder» i hel stilling, er ikke nærmere begrunnet i innstillingen. Samtidig gir komiteen tilslutning til Riksrevisjonsutvalgets forslag om at kollegiet kan gi nærmere retningslinjer for arbeidsdelingen mellom kollegiet og revisjonsdirektøren (lovforslaget § 2-6).

Med en av kollegiets medlemmer ansatt på heltid vil det åpenbart bli behov for å gå opp ansvarsområdet både for kollegiets leder og revisjonsdirektøren. Som vi har utdypet tidligere i vår artikkel i Stat & Styring om ledelsesspørsmålet, kunne dette gi en åpning for at flertallet i kollegiet ville benytte muligheten for i noen grad å opprettholde den doble rollen som lederen i kollegiet i dag innehar.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er imidlertid krystallklar på at den daglige ledelsen i Riksrevisjonen skal ligge hos den øverste administrativt tilsatte, og i kommentaren til lovparagrafen har de endatil presisert at: «Kollegiet må respektere arbeidsfordelingen mellom den øverste ledelsen (kollegiet) og revisjonsdirektøren som loven angir, og kan derfor ikke gi retningslinjer som i praksis innebærer at den daglige ledelsen skal utøves av ett eller flere medlemmer av kollegiet.» Med dette har Stortinget tatt et endelig farvel med en uheldig tradisjon, og den over 100 år gamle ideen om at Grunnlovens paragraf bør følges opp ved å involvere en av de fem riksrevisorene direkte i revisjonsarbeidet.

Skal ikke påpeke svakheter i loven

Når det gjelder Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon foreslår ikke komiteen store endringer av ordlyden i lovforslaget § 5-1, men komiteen uttaler i sine merknader til bestemmelsen at Riksrevisjonen i forvaltningsrevisjonen «ikkje skal vurdere om tiltak som er vedteke av Stortinget, er eigna til å nå måla som ligg til grunn i føresetnadene for vedtaka».[10] Denne presiseringen er stikk i strid med Riksrevisjonsutvalgets forslag om at Riksrevisjonen «også må vurdere om lovverket er egnet eller om det er sider ved lovverket som kan forklare at forvaltningen ikke når målene for politikken».[11]

Etter vår oppfatning er det uheldig at Stortinget på denne måten utvetydig avskjærer Riksrevisjonen fra å påpeke svakheter ved lovgivningen som en forvaltningsrevisjon måtte avdekke. Det er en stor og uløst utfordring at det i dag ikke finnes gode ordninger for å identifisere svakheter ved gjeldende lovgivning og eventuelle behov for å endre denne. Som vi viste til i vår tidligere artikkel i Stat og styring om forvaltningsrevisjon, er dette kunnskapsbehovet understreket i flere sammenhenger, ikke minst av Stortinget selv.[12] Det er ikke uenighet om behovet for kunnskap om lovgivningens formålstjenlighet, men hvem skal dekke dette behovet?

Dårlig ressursbruk

Forvaltningen – departementene og direktoratene – er dårlig plassert til å dekke et slikt kunnskapsbehov, både fordi lovgivningen svært ofte berører flere departementers ansvarsområder, det er utfordrende for forvaltningen organisatorisk å legge til rette for uavhengige og ubundne evalueringer, og det er grunn til å frykte at forvaltningen vil være svært tilbakeholden med å peke på svakheter ved lovgivningen som svar på at forvaltningen ikke løser oppgavene på en god måte.

Riksrevisjonen har, gitt uavhengigheten og systemperspektivet, en unik mulighet til å bidra til å dekke dette kunnskapshullet. I tillegg er det utvilsomt slik at Riksrevisjonen i forbindelse med forvaltningsrevisjon ser svakheter ved lovgivningen, men unnlater å kommentere disse fordi det ikke oppfattes å ligge innenfor revisjonsmandatet. Etter vår oppfatning er det rett og slett dårlig ressursbruk å gjennomføre forvaltningsrevisjon uten også å vurdere om det kan være behov for å endre lovgivningen, slik svenskene gjør. Og vi lurer på hvem andre Stortinget har tenkt at skal fremskaffe informasjon om det er lovens utforming som står i veien for at loven gir de virkningene Stortinget selv ønsker seg?

[1] Innst. 41 L (2024–2025) Innstilling frå kontroll- og konstitusjonskomiteen om Rapport fra utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet.

[2] «Hindrer virkelig Grunnloven viktige endringer i Riksrevisjonens ledelse», Stat og styring nr. 3-2024.

[3] «Forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen – behov for nye perspektiver», Stat og styring nr. 2-2024.

[4] Dokument nr. 14 (2002–2003), Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, punkt 5.3.7.

[5] Dokument 21 (2020–2021), Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, s. 104.

[6] Dokument 19 (2023–2024), Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet, s. 230.

[7] Innst. 41 L (2024–2025), s. 31 med henvisning til finanskomiteens uttalelser i Innst. 165 S (2018–2019), s. 4.

[8] Dokument 19 (2023–2024), pkt. 17.7.5.

[9] Innst. 41 L (2024–2025), pkt. 4.2.4.

[10] Innst. 41 L (2024–2025), s. 30.

[11] Dokument 19 (2023–2024), s. 304.

[12] I forbindelse med Stortingets behandling av Makt- og demokratiutredningen (St.meld. nr. 17 (2004–2005) Makt og demokrati) ble det fremhevet blant annet at Stortinget «bør innta en mer aktiv rolle i forhold til å vurdere om lover fungerer etter sin hensikt», det ble vist til at «det i dag ikke skjer noen systematisk gjennom eller vurdering av vedtatte lover» og anbefalt at det etableres «ordninger som sikrer Stortinget tilbakemelding om at vedtatte lover fungerer etter hensikten», Innst. S. nr. 252 (2004–2005), s. 32-33.