Maktesløse mot lovbrudd

«Offentlighetsloven er den mest brutte loven i Norge». Dette sitatet fra en frivillig organisasjon er tatt inn i en rapport som konsulent og design-selskapet Halogen har utarbeidet for Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD). Rapporten kartlegger sentrale utfordringer og muligheter for åpenhet i norsk offentlig forvaltning. Rapporten er basert på innspill fra informanter i forvaltningen og organisasjonslivet med spesiell kjennskap til åpenhetsspørsmål, samt nasjonal og internasjonal litteratur.

Disiplinerende effekt

Hva som kan gjøres med at loven som skal sørge for åpenhet i den norske offentlige forvaltningen blir brutt så ofte, var også sentralt da lederen for arbeidet med rapporten presenterte den på tirsdag denne uken. Paul Chaffey, tidligere statssekretær og nå spesialrådgiver i Halogen ble spurt av en representant for Presseforbundet om hva som kan gjøres for at praktiseringen av loven skal bli bedre. Han henviste til at deres medlemmer ofte ikke får svar på spørsmål om innsyn i offentlige etater.

- Ja hva slags signaler og virkemidler fins, undret Chaffey. - Det finnes straffebestemmelser, man kan tenke seg at man blir straffet. Jeg er litt usikker på om det er så praktiserbart.

Chaffey endte opp med en anbefaling om at signaler fra ledere kan ha en disiplinerende effekt på organisasjoner som ikke følger offentlighetsloven.

Andre som var på plass under lanseringen var også opptatt av hva som kan gjøres mot alle bruddene mot loven. En representant for Direktoratet for forvaltning og økonomistyring antydet at de var maktesløse overfor det faktum at bare i 1/3 av alle anskaffelser i offentlig sektor blir det offentliggjort hvem som har fått kontraktene. Til tross for at slik registrering er obligatorisk å gjøre. 

Og det eneste DFØ kunne gjøre med det problemet var å rapportere denne statikken, som da viser at 2/3 ikke følger loven, og håpe at rapporter som den fra Halogen kan føre til endringer .

Åpenhet som standard

Rapporten fra Halogen identifiserer fem hovedutfordringer for åpenheten i norsk forvaltning, hvorav en viktig utfordring handler om rammebetingelsene rundt forvaltningen som kan hemme åpenhet. To problemområder er særlig fundamentale: at åpenhet ikke er standarden, og mangelen på robuste digitale registre for deling av data.

Prinsippet om at åpenhet skal være standarden er ikke gjeldende praksis i norsk forvaltning i dag. Offentlige virksomheter opererer med et tankesett hvor informasjon forblir skjult inntil den aktivt blir offentliggjort. Dette betyr at mye informasjon som både kan og bør være tilgjengelig for offentligheten, i stedet forblir utilgjengelig. Informantene peker på at systemene for journalføring og arkivering er tungvinte og komplekse, og baserer seg i stor grad på manuelt arbeid.

«Når informantene snakker om årsaker til manglende åpenhet i forvaltningen, er det tydelig at det ikke er motstand mot mer åpenhet som er hovedproblemet, men rammebetingelser som ikke legger til rette for ønskelig transparens i offentlige prosesser og beslutninger.»

Dette gjør det tidkrevende å loggføre saker fortløpende og skaper et stort etterslep i arkiveringen. Konsekvensen er at beslutninger om innsyn ofte baseres på skjønn og er personavhengige, og at usikkerhet rundt praksis fører til at informasjon holdes tilbake. Det oppleves som en større risiko å offentliggjøre for mye enn å holde informasjon tilbake, da det sjelden får konsekvenser å ikke dele, selv i grove tilfeller.

Mangler informasjon

«Selv om mange er enige i at åpenhet i forvaltningen er viktig, tror flere av informantene at det er en generell frykt for å bli sett i kortene av offentligheten, og å gjøre feil. Det gjør, ifølge disse informantene, at offentlige virksomheter som har mulighet til å unnta seg selv fra åpenhetsbestemmelsene, gjør det.»

Det mangler også en rekke digitale registre med delbare data som er nødvendige for å sikre transparens i offentlige beslutninger, pengebruk og påvirkning. Dette er et problem som hindrer full oversikt og motvirker korrupsjon. Rapporten fremhever spesifikt flere manglende registre:

• Offentlige anskaffelser: Selv om lovverket krever åpne konkurranser og innsyn i anbudsprosesser, mangler det et regelverk for tilgang til data om tildelte anskaffelser. Dette gjør det vanskelig å avdekke tette relasjoner mellom oppdragsgiver og oppdragstaker, og hindrer full oversikt over ressursbruken av de rundt 800 milliarder kronene offentlig sektor bruker årlig. Andre land, som de baltiske landene, har kommet lenger med gode anskaffelsesregistre.
• Eierskap til selskaper og eiendommer: Det nylig etablerte registeret for reelle rettighetshavere, som skal drives av Brønnøysundregistrene fra 2025, trekkes frem som mangelfullt fordi det ikke fullt ut avdekker små eierandeler, som er viktig for å motvirke hvitvasking og korrupsjon. Videre mangler et aksjonærregister som oppdateres i sanntid, noe som er avgjørende for å avdekke inhabilitet i politikk og forvaltning.
• Lobbyregister: Informantene peker på at et lobbyregister, spesielt for Stortinget, mangler helt. Dette anses som avgjørende for å sikre åpenhet i politiske prosesser og motvirke antidemokratisk påvirkning og korrupsjon, men forslag om dette er hittil avvist av flertallet i Stortinget.

I tillegg bidrar den fragmenterte organiseringen av forvaltningen som følge av sektorprinsippet til disse manglene. Åpenhetsutfordringer er ofte komplekse og tverrgående, men løses innenfor enkeltsektorer, noe som gjør arbeidet mindre oversiktlig og helhetlig.

Hvordan rammebetingelsene kan endres for å forbedre åpenheten

For å adressere disse sentrale problemene, kommer rapporten med en rekke anbefalinger og tiltak som tar sikte på å endre de grunnleggende rammebetingelsene for åpenhet.

For å løse utfordringen med at åpenhet ikke er standard, foreslås det å sikre at åpenhet er standard for journalføring og arkivering. Dette innebærer å innføre en praksis hvor all informasjon fra offentlige virksomheter automatisk deles med offentligheten, og man i stedet aktivt må beslutte å holde informasjon tilbake når det er nødvendig.

For å oppnå dette trengs systemer som støtter automatisk deling av dokumenter, også kjent som "innebygd arkivering". Dette vil redusere behovet for manuelt arbeid, som informantene beskriver som en viktig hindring for åpenhet i det daglige. En slik tilnærming kan også redusere antall innsynsforespørsler i etterkant ved å tilrettelegge for medvirkning og innsyn i en tidlig fase. Videre må opplæringen i lovverket forbedres for å sikre at ansatte forstår når og hvordan unntaksbestemmelser skal brukes, og hvorfor åpenhet er viktig.

Rapporten anbefaler også å åpne for sanksjonsmuligheter for brudd på åpenhetslovgivningen for å rebalansere risikoen ved å holde tilbake informasjon.