Misforståelse om riksrevisjonen

Av riksrevisorene Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, Tom-Christer Nilsen, Helga Pedersen og Anne Tingelstad Wøien

I en artikkel i Stat og Styring 9. oktober 2024, med overskriften «Hindrer virkelig Grunnloven viktige endringer i Riksrevisjonens ledelse?», kommenterer to av Riksrevisjonsutvalgets medlemmer høringsuttalelsen fra Riksrevisjonens kollegium.

For det første skriver forfatterne avslutningsvis at riksrevisorene (flertallet) fremmer «vage og grunnløse påstander» om at utvalgets forslag til organisering av Riksrevisjonens ledelse «er i strid med Grunnloven». For det andre argumenterer forfatterne for at utvalgets forslag til endringer er nødvendige for å sikre profesjonalitet i og legitimitet rundt styringen og ledelsen av Riksrevisjonens virksomhet også i framtiden. Kommentaren bygger på noen grunnleggende misforståelser som det er nødvendig å imøtegå.

Ikke påstand om grunnlovsstrid

Riksrevisjonens kollegium har ikke i sin høringsuttalelse uttrykt at utvalgets forslag er i strid med Grunnloven (§ 75 bokstav k om at «[d]et tilkommer Stortinget … å utnevne fem revisorer som årlig skal gjennomse statens regnskaper»). Høringsuttalelsen kan ikke med rimelighet leses slik. At kollegiets flertall peker på at «[k]onsekvensen av utvalgets forslag og føringer» er at «den grunnlovsbestemte ordningen med fem riksrevisorer med et særlig og personlig ansvar for revisjonen, svekkes i praksis», innebærer ikke noen påstand om at utvalgets forslag er grunnlovsstridig. Heller ikke andre deler av høringsuttalelsen inneholder noen slik påstand.

Som forfatterne er inne på, støtter kollegiet i sin høringsuttalelse utvalgets forslag om å skille rollen som daglig leder og rollen som leder av riksrevisorkollegiet. Dette innebærer at ulike oppgaver som i dag ligger til riksrevisorkollegiets leder i egenskap av daglig leder, overføres til Riksrevisjonens øverste administrative leder (det som i dag heter revisjonsråden). Det gjelder for eksempel oppgaven med å avgi innstilling i saker som skal behandles av kollegiet.

Riksrevisorene leder Riksrevisjonen

Her er det imidlertid viktig med en presisering: Det foreslås ingen endringer i ansvaret og oppgavene som ligger til kollegiet. Lovutkastet er derfor presist på at «Kollegiet har ansvaret for revisjonsvirksomheten» - i motsetning til «den overordnede styringen» av de øvrige funksjonene. Som utvalget også skriver er dette en funksjon som går ut over rollen til et vanlig styre. Det er derfor viktig at Stortinget under den videre behandlingen klargjør at når det foreslås at det heretter skal være en ansatt leder for riksrevisjonens administrasjon, så betyr det ikke at denne også er leder av riksrevisjonen. I andre land er denne funksjonen normalt kalt generalsekretær. Det er de valgte riksrevisorene som leder Riksrevisjonen.

Riksrevisorenes deltakelse

Forfatterne reiser spørsmål ved hvilke muligheter kollegiets leder, på vegne av riksrevisorkollegiet, skal ha til å involvere seg i revisjonsarbeidet underveis, som et bindeledd mellom det samlede kollegium og Riksrevisjonens administrasjon.

Kollegiets flertall illustrerer dette med henvisning til Nederland:

Sammenligningen med riksrevisjonen i Nederland, som har lignende styresett og tradisjon som Norge, er her av særlig interesse. Både den nederlandske og norske riksrevisjonen er organisert som kollegier. I Nederland er imidlertid alle de tre riksrevisorene på full tid. I Nederland organiseres arbeidet ved at alle beslutninger treffes av kollegiet. Hvert av de tre kollegiemedlemmene fungerer imidlertid som rapportør («saksordfører») for hver sine deler av riksrevisjonens arbeid. … Administrasjonen ved ekspedisjonssjef, prosjektleder/revisjonsteamet og kommunikasjonsansvarlig drøfter jevnlig prosjektet med den av de tre riksrevisorene som er «saksordfører». … I motsetning til andre land med riksrevisjonskollegier er Norge muligens det eneste land hvor bare kollegiets leder er på full tid. Kollegiets leder ivaretar derfor den «saksordførerfunksjonen» i revisjonsarbeidet som i andre land fordeles mellom flere som er tilgjengelig på full tid. … Ikke minst bidrar riksrevisoren med samfunnsforståelse inn i revisjonsarbeidet, slik Stortinget antas å ønske når politisk erfaring blir så sterkt vektlagt. Dette går utover den rollen som kollegiets leder har hatt som daglig leder for virksomheten. Her er det rollen som riksrevisor som er den sentrale. Det treffes ingen beslutning, det gjøres av det samlede kollegiet.

Forfatterne mener «[d]et er vanskelig å se hvorfor det er nødvendig at en av de fem riksrevisorene skal ha en særskilt rolle når det gjelder å ivareta ansvaret for Riksrevisjonens kjernevirksomhet – altså de konkrete revisjonene». De legger åpenbart mindre vekt på et sentralt punkt i kollegieflertallets høringsuttalelse: Kollegiets mulighet til å kunne involvere seg i revisjonsarbeidet underveis og mer uformelt. Høringsuttalelsen redegjør for hvorfor dette er viktig, og for at det neppe er hensiktsmessig, og knapt mulig, at et samlet kollegium deltar i en slik løpende dialog med administrasjonen om revisjonsarbeidet.

Det er for øvrig ikke sagt noe i høringsuttalelsen om at riksrevisorene, eller en av dem, «må utføre eller være konkret involvert i de revisjonene som utføres» for å fylle Grunnlovens intensjon, slik forfatterne skriver. Poenget er heller at kollegiet skal ha muligheten for å involvere seg underveis, også ved at kollegiets leder utgjør bindeleddet mellom kollegiet og administrasjonen.

Høringsuttalelsen redegjør også for hvordan legitimiteten i styringsmodellen vil bli ivaretatt også etter en slik modell, og det redegjøres for hvilke garantier som vil finnes mot at kollegiets leder vil få en for dominerende stilling.

Lang praksis

Kollegiets flertall ser derfor behov for en nyansering:

Utvalget går langt i retning av å mene at involvering i det løpende revisjonsarbeidet fra kollegiets leder ikke er forenlig med prinsippet om likestilling mellom riksrevisorene. Dette rimer dårlig med at vi her snakker om en praksis som har vokst frem gjennom en hundre års konstitusjonell og parlamentarisk tradisjon, samtidig som det også er praksis i en rekke andre respekterte riksrevisjoner. …

I Norge har det historisk bare vært én riksrevisor på full tid. Det er derfor vanskelig å se at andre riksrevisorer skal kunne foreta slik oppfølging som i Nederland gjøres ved at hvert kollegiemedlem har ansvar for å forberede revisjonssaker. Det endrer imidlertid ikke behovet for oppfølging, som i Norge så langt har vært gjort av kollegiets leder i sin kombinerte funksjon. Det taler for at det kan være en hensiktsmessig ordning at kollegiets leder på vegne av kollegiet også i framtiden skal kunne følge en løpende revisjon som en representant eller «saksordfører» på vegne av kollegiet, men slik at det må være respekt for kollegiets samlede interesser. Alle spørsmål av viktighet eller prinsipiell betydning, samt alle vedtak knyttet til revisjonene, vil uansett måtte gjøres av kollegiet.

… Det sentrale er at denne samarbeidsfunksjonen opprettholdes, uten hensyn til om den utøves i egenskap av daglig leder eller rendyrkes som en del av det å lede arbeidet i kollegiet.

En særlig rolle for kollegiets leder harmonerer godt med Harberg-utvalgets generelle syn på struktur og organisering av Stortingets eksterne organer (jf. Dokument 21 (2020-2021) punkt 6.8.2 (side 55), kursivert her):

«For kollegiale organ med styrefunksjon vil administrativ leders rolle være å ha den daglige ledelsen, forberede saker, være sekretær for styret og gjennomføre beslutningene. Rollefordelingen mellom det kollegiale organet og administrativ leder bør imidlertid ikke være til hinder for at leder av det kollegiale organet kan ha en aktiv og deltakende rolle i virksomheten. Leder kan ved behov fungere som «arbeidende styreleder» i hel eller delt stilling.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde ikke merknader til dette (Innst. 392 S (2020-2021) side 11).

Riksrevisorkollegiets flertall har derfor ikke uttrykt at lovutvalgets forslag er i strid med Grunnloven. Derimot peker flertallet på viktige forhold som nettopp vil sikre legitimitet til styring og ledelse av Riksrevisjonens virksomhet også i framtiden.