Negative holdninger får konsekvenser

Saksbehandlere med negative holdninger tolker ofte klienters manglende oppfølging av vilkår ved støtten de får i fra NAV som manglende vilje, snarere enn manglende evne.

Dette kommer fram i en studie av saksbehandlere på over 100 NAV-kontor, og som er publisert i en fersk forskningsartikkel. Hovedfunnene i studien viser at:

1. Kognitive holdninger til klienter (syn på klienter som manipulative, uærlige, uforutsigbare) har signifikant innvirkning på saksbehandleres tilbøyelighet til å sanksjonere klienter som ikke oppfyller aktivitetskrav.
2. Saksbehandlere med negative kognitive holdninger er mer tilbøyelige til å tolke manglende oppfølging som mangel på vilje fremfor mangel på evne, uavhengig av klientens faktiske situasjon.
3. Emosjonelle og atferdsmessige holdninger viste ikke signifikant sammenheng med sanksjonsbeslutninger.
4. Strukturelle faktorer (kontorspesifikke forhold) påvirker også skjønnsutøvelsen betydelig, men individuelle holdninger spiller fortsatt en viktig rolle.

Betydelig bruk av skjønn

Artikkelen "Street-level bureaucrats' attitudes towards clients in discretionary decision-making: Evidence from the Norwegian labour and welfare administration" undersøker hvordan holdninger til klienter påvirker utøvelsen av skjønn hos såkalte bakkebyråkrater (street-level bureaucrats, SLB) i NAV, spesielt når det gjelder sanksjoner ved manglende oppfyllelse av aktivitetskrav.

Forskerne (Andreea Ioana Alecu, Talieh Sadeghi og Lars Inge Terum) tar utgangspunkt i at bakkebyråkrater har betydelig skjønnsmyndighet i implementeringen av velferdspolitikk, og at deres individuelle handlinger samlet utgjør hvordan offentlig politikk praktiseres. Mens tidligere forskning har vist at strukturelle betingelser påvirker skjønnsutøvelsen, har betydningen av holdninger fått mindre oppmerksomhet.

Over 900 intervjuer

Studien benytter et måleinstrument som inneholder fire komponenter av holdninger: kognitive holdninger (oppfatninger om klienter), positive affektive holdninger (positive følelser ved interaksjon med klienter), negative affektive holdninger (negative følelser ved interaksjon) og atferdsmessige holdninger (hvordan byråkraten faktisk samhandler med klienter).

Studien baserer seg på spørreundersøkelsesdata fra 925 saksbehandlere som arbeider med sosialhjelp i 107 NAV-kontorer. For å undersøke hvordan holdninger påvirker skjønnsutøvelsen, brukte forskerne vignetter - beskrivelser av fiktive klienter som enten "ikke vil" eller "ikke kan" oppfylle krav til aktivitet som følger den støtten de får. Saksbehandlerne ble så spurt om de ville sanksjonere klienten for den manglende aktiviteten.

Struktur og bakgrunn

Resultatene viser at saksbehandlere generelt er mer tilbøyelige til å sanksjonere klienter som de oppfatter som at de "ikke vil" enn de som de oppfatter som "ikke kan" oppfylle krav (80% vs. 37%). Saksbehandlere med høyere skår på kognitive holdninger (som ser klienter som manipulative, uærlige, uforutsigbare og sta) er mer tilbøyelige til å sanksjonere. Disse sammenhengene ble funnet, selv når forskerne kontrollerte for strukturelle faktorer eller såkalte fixed-effects eller variasjoner i holdninger på kontornivå.

Forskerne fant også en interaksjonseffekt: saksbehandlere med mer negative kognitive holdninger er mer tilbøyelige til å tolke manglende oppfølging som uttrykk for manglende vilje, selv når det presenteres som et kapasitetsproblem (sosial angst) hos klienten. Dette tyder på at holdninger ikke bare påvirker beslutninger direkte, men også hvordan saksbehandlere tolker klienters atferd og motiver.

Redusere personlige holdninger

Analysene viser at faktorer som kjønn, antall brukere, erfaring i NAV og utdanningsbakgrunn ikke hadde signifikant sammenheng med sanksjonering. Det at strukturelle faktorer (målt som kontoreffekter) forklarer en betydelig del av variasjonen understreker at både strukturelle betingelser og individuelle holdninger er viktige.

Forskerne konkluderer med at holdninger til klienter er en viktig faktor i skjønnsutøvelsen, noe som har implikasjoner for likeverdig behandling. De foreslår tiltak som kan redusere betydningen av individuelle holdninger, som beslutningsstøtte eller systemer der saksbehandlere må begrunne sine avgjørelser. Dette kan redusere mulighetene for at personlige holdninger påvirker offentlige tjenester.

Andreea Ioana Alecu et al.: Street-level bureaucrats’ attitudes towards clients in discretionary decision-making: Evidence from the Norwegian labour and welfare administration. Public Policy and Administration 2024, Vol. 0(0) 1–22