Når politikere skyver på skylden
Politikeres muligheter for å gi offentlige etater skylden for dårlig utførte oppgaver spiller en viktig rolle for offentlige virksomheters prioriteringer. Å nedprioritere oppgaver er ofte nødvendige fordi kravene om å levere flere tjenester ikke følges av nødvendige ressurser.
Dette kommer fram i et ferskt forskningsprosjekt som har sett på sammenhengen mellom hvordan offentlige virksomheter prioriterer og det politiske systemet organisasjonene inngår i.
At ressursene som skal til for å oppfylle politiske vedtak ikke holder tritt med veksten i slike vedtak er et kjent fenomen. Det er så kjent at det er et helt eget felt innenfor forskningen. Nye politiske tiltak har selvfølgelig ofte en positiv effekt, som fører til konkret forbedring. Men ofte følges ikke de politiske vedtakene opp med nødvendige ressurser.
Får oppgaver, mangler kapasitet
Denne dynamikken resulterer i et gap mellom oppgaver som offentlige virksomheter blir pålagt, og ressursene de har for å gjøre oppgavene. Dette gjør offentlig politikk mindre effektivt: både nye og eksisterende oppgaver blir dårligere gjennomført.
Når et slikt gap oppstår vil virksomhetene ofte bli nødt til å prioritere mellom de nye oppgavene som de har fått i oppdrag å gjennomføre, og eksisterende oppgaver. Det er ikke ressurser til alle oppgavene.
Politisk sortering
To tyske og en norsk forsker har undersøkt hvordan dette fungerer i diverse myndigheter innenfor miljø og velferdsfeltet i fem land. Dionys Zink og Christoph Knill ved Ludwig-Maximilians-Universität i München, og Yves Steinebach ved Universitetet i Oslo har studert myndigheter i Danmark, Irland, Tyskland, Italia og Storbritannia.
De bruker begrepet policy triage for å forklare hva som skjer når virksomheter blir overbelastet med nye politiske vedtak, fordi det ikke følger med nødvendige ressurser. Policy triage kan oversettes til norsk som politikk-sortering. Offentlige etater sorterer eller prioriterer mellom hvilke oppgaver de skal velge å fokusere på.
Når politikk-sortering blir viktig for en organisasjon betyr det i verste fall at noen vedtak eller oppgaver blir ignorert og at virksomhetens gjennomføringsevne synker, skriver forskerne.
Høy sortering= ignorering
Dette er sikkert velkjent og dagligdags for mange ledere og medarbeidere i offentlig sektor. Noen organisasjoner reagerer med nye oppgaver ved å gjennomføre det forskerne kaller for høy sortering (high triage), som for eksempel kan føre til at ressurskrevende oppgaver ikke blir gjort, slik som oppsøkende inspeksjoner.
Lav sortering på den andre siden betyr å nedprioritere aktiviteter som uansett kommer i andre rekke, f.eks. høringsrunder og forskning, men som ikke direkte svekker effekten av en gitt politikk.
Gjennom intervjuer med ledere i offentlige virksomheter og med interessenter som har forbindelser til disse virksomhetene kommer de tre forskerne fram til noen interessante konklusjoner om hvordan slike prioriteringer foregår.
De finner at i syv av de 16 virksomhetene de undersøkte i de fem landene ble det praktisert lav sortering. I fem av dem var det en sterkere sortering, men uten alvorlige konsekvenser: noen ganger gjaldt det utsettelse av oppgaver, og kutt i oppgaver som ikke er pliktige, men ønskelige.
Politikernes skyldfordeling
I fire av virksomhetene skjedde det allerede en sterk sortering. Dette betyr at de ignorerer en stor del av oppgavene de er pålagt. Noen steder var dette et tydelig trekk ved organisasjonens strategi.
Det viser seg ifølge forskerne at skyldfordeling er nøkkelordet for å forklare hvorfor sorteringen foregår og hvor sterk den er. Den viktigste grunnen er politikeres muligheter til å skylde på organisasjonene som har fått oppgavene tildelt.
Dette betyr at jo lengre ute i forvaltningen organisasjonen er, og jo lengre fra de politisk ansvarlige den er, jo større er muligheten for å legge skyld og ansvar på virksomheten og ikke på politikere.
“When blame can be shifted easily, there is a reduced accountability for policymakers, which can diminish their motivation to address resource constraints or provide adequate support to implementers.”
Denne skyldfordelingen er altså en mekanisme som fungerer indirekte på organisasjonene ved at de ikke får nødvendige ressurser, fordi politikere kan skylde på organisasjonene hvis oppgavene ikke utføres.
Mobilisering og lobbyisme
Men det er også andre faktorer som kan avgjøre hvordan prioriteringene eller sorteringene foregår. Noen virksomheter har større mulighet enn andre for å mobilisere ekstra ressurser, noe som kan skje gjennom lobbyvirksomhet overfor politiske myndigheter. De må altså ha kontakt og mobilisere press, og mulighetene for å lykkes øker med graden av synlighet på saken blant politiske aktører.
Det finnes selvfølgelig også muligheter for å omrokere på ressursene internt i organisasjonen, og å utnytte eventuelt slingringsmonn eller mulighetsrom.
Og det er vel det politikere ofte mener bør skje når de deler ut flere oppgaver, uten å bevilge mer penger. En mekanisme som ofte blir gitt navnet effektivisering.
Zink, D., Knill, C. and Steinebach, Y. (2024), Bureaucratic overload and organizational policy triage: A comparative study of implementation agencies in five European countries. Regulation & Governance, februar 2024. https://doi.org/10.1111/rego.12581