Reduserte overskridelsene dramatisk

En artikkel i siste nummer av Stat & Styring av Morten Welde, Torbjørn Aass og Haavard Haaskjold ved forskningsprogrammet Concept ved NTNU dokumenterer hvordan innføringen av styringsmål og krav om endringslogger i 2017 har forbedret kostnadskontroll i store statlige prosjekter. Studien viser at ordningen i stor grad fungerer etter hensikten og har bidratt til en dramatisk endring i kostnadsutviklingen sammenlignet med tidligere praksis.

Bakgrunn: Systematisk kostnadsvekst

I omlag ti år har Concept-forskere i flere publikasjoner vist at kostnadsveksten i tidligfasen av store investeringsprosjekter var systematisk i alle deler av staten. Så godt som alle prosjekter ble dyrere – knapt noen billigere. I forbindelse med Meld. St. 33 (2016–2017) viste Samferdselsdepartementet at kostnadsveksten i vegprosjekter var hele 40 prosent fra prioritering i Nasjonal transportplan (NTP) til endelig budsjettvedtak.

Problemet med stor kostnadsvekst i tidligfasen er at den politiske forpliktelsen ofte kommer på et langt tidligere tidspunkt enn det formelle budsjettvedtaket. På grunn av mekanismer forskningslitteraturen kaller "lock-in" og "escalation of commitment" er det slik at planlegging ofte blir lik gjennomføring, uansett hvor dyrt og samfunnsøkonomisk ulønnsomt et prosjekt viser seg å være. Dette har ført til betydelig politisk misnøye; politikere liker ikke overraskelser.

Negative konsekvenser av ukontrollert kostnadsvekst

De negative konsekvensene er flere: For det første risikerer man feilprioriteringer i den samlede porteføljen av investeringstiltak når beslutninger bygger på urealistiske forutsetninger. Dersom kostnadsbildet endrer seg betydelig etter at midler er avsatt, kan det bli utfordrende å gjennomføre prosjektet som planlagt. Resultatet kan bli utsettelser, omfattende endringer eller at prosjektet må skrinlegges. Slike utfall innebærer et effektivitetstap i form av unødvendige kostnader som kunne vært unngått dersom de tidlige kostnadsestimatene hadde vært mer realistiske.

Løsningen: Styringsmål og endringslogg

For å møte disse utfordringene innførte Finansdepartementet i 2017 strengere krav til kostnadsstyring gjennom rundskriv R-108/23 om statens prosjektmodell. Ordningen innebærer at prosjektene skal planlegges innenfor et definert styringsmål for kostnad, og at alle endringer i omfang og kostnader skal dokumenteres i en endringslogg. Dette representerer kunnskapsbasert forvaltning, der praksis er justert i tråd med forskningsbaserte anbefalinger.

Styringsmålet fungerer som et sentralt referansepunkt for kostnadsstyringen. I samferdselsprosjekter fastsettes det etter vedtatt kommunedelplan, mens det i byggeprosjekter skjer etter en avklarings- og modningsfase i etterkant av KS1. Uavhengig av det formelle styringsmålet driver etater som Statens vegvesen og Statsbygg aktiv eierstyring i alle prosjektfaser. Beslutninger om endring av prosjektets innhold eller kostnad skal dokumenteres i endringsloggen for å sikre sporbarhet.

Studiens metode og funn

Forskerne undersøkte 20 prosjekter med en samlet estimert kostnad på cirka 90 milliarder kroner, fulgt fra vedtatt styringsmål til Stortingets investeringsbeslutning. De gjennomførte også tolv semistrukturerte intervjuer med nøkkelpersoner i de involverte virksomhetene.

Resultatene er oppløftende: Kostnadsestimater etter fullført forprosjektfase er symmetrisk sentrert rundt styringsmålet. Avviket mellom styringsmål og vedtatt styringsramme er på bare –2 prosent. Standardavviket mot vedtatt styringsramme er kun 11 prosent. Hvis disse tallene er representative for alle statlige prosjekter, vitner det om en dramatisk endring sammenlignet med tidligere, da kostnadsveksten var 40 prosent.

Spredningen av avvik indikerer at ordningen fungerer som en rettesnor for kostnadsutviklingen, og at det søkes aktivt etter løsninger som gjør det mulig å holde seg innenfor målet. Dette er en betydelig forbedring, selv om forskerne påpeker at det lave standardavviket også kan tyde på at usikkerheten har vært noe undervurdert.

Hva driver kostnadsutviklingen?

En sentral fordel med endringsloggene er at de gir kunnskap om hva som driver kostnadsendringer. Gjennomgangen viser at de største driverne for økning i kostnader er såkalt prosjektmodning – endringer i fremdrift eller kvalitet som følge av økt detaljering og ny kunnskap. Disse utgjør 79 prosent av endringene som gir økte kostnader. Slike endringer kommer ofte sent i fasen, noe som gjør dem kostbare å håndtere.

Konkrete forslag til endringer av funksjoner eller løsninger er den viktigste driveren for reduksjon av kostnader. Dette forteller at man ikke kan forvente at kostnadene vil reduseres uten aktiv styring og initiativ fra prosjekt- og eiersiden.

Dette har en viktig implikasjon: Prosjektmodning er i utgangspunktet ikke direkte styrbart fra eiersiden og materialiserer seg gjerne i slutten av prosjektutviklingen. Man risikerer derfor at store kostnadsøkninger først blir kjent på et tidspunkt hvor det er aller mest kostbart å gjøre noe med dem. Isteden bør investeringskostnadene overvåkes og kommuniseres jevnlig i forprosjektfasen, og man bør lete etter kostnadsreduserende tiltak allerede fra oppstart.

En ordning som fungerer

Intervjuene bekrefter at ordningen virker disiplinerende og gjør det lettere å styre kostnaden på både prosjekt- og eiersiden. Den har ført til et mer bevisst forhold til kostnader enn tidligere, da fremdrift gjerne var prioritert høyere. Ordningen har gitt virksomhetene et mer effektivt virkemiddel for å håndtere kravstore eksterne interessenter og øker transparensen i prosjektene.

Noen prosjektledere opplever imidlertid at ordningen endret fokus fra behov og løsninger til kostnadskontroll. En mulig negativ effekt er at nytteperspektivet kan bli nedprioritert. For at kostnadsstyring skal fungere optimalt, må nytte også være en integrert del av systemet, spesielt siden viktige løsninger utvikles tidlig.

Hva oppnår vi?

Innføringen av denne ordningen har gitt flere konkrete gevinster:

• Den reelle kostnaden blir kjent på et langt tidligere tidspunkt, noe som gir bedre grunnlag for prioriteringer på tvers av prosjekter
• Enklere og mer forutsigbar dialog med interessenter og brukere
• Redusert risiko for at ressurser brukes på prosjekter som senere viser seg urealistiske
• Bedre forhold mellom kostnad og nytte
• Lavere og bedre ressursbruk i planleggings- og prosjekteringsfasen
• Færre tilfeller av ukontrollert kostnadsvekst
• Økt tillit, bedre forventningsstyring og styrket omdømme

Forbedringspotensial

Selv om ordningen fungerer godt, peker forskerne på flere områder for forbedring:

Virksomhetene bør i større grad anerkjenne usikkerheten i de tidligste estimatene – før styringsmålet fastsettes. Nytte- og gevinstsiden bør få mer oppmerksomhet, da et ensidig fokus på kostnad kan føre til at samfunnsnyttige løsninger nedprioriteres. I noen tilfeller kan det være riktig å akseptere høyere kostnader hvis dette gir større verdi.

Ordningen gir ingen garanti for at prosjekter med uforholdsmessig høye kostnader og lav nytte blir stoppet. God forvaltningspraksis skal legge til rette for informerte og etterprøvbare beslutninger, men hva politiske beslutningstakere bruker informasjonen til, er utenfor forvaltningens kontroll.