Robust styring i turbulente tider

Det er 10 europeiske forskere som tar for seg dette begrepet som for noen år siden var så sentralt i en politisk reform her til lands, da man ville ha robuste større kommuner og robuste institusjoner. Blant disse forskerne er danskene Jacob Torfing, Tina Bentzen og Eva Sørensen som er godt kjente i norske forskermiljøer og norske offentlige etater.

Forskerne har nå skrevet en artikkel om det teoretiske grunnlaget for denne robustheten og teorienes praktiske implikasjoner.

Artikkelen tar utgangspunkt i observasjonen at moderne samfunn opplever økende "samfunnsturbulens" - en tilstand karakterisert av uforutsigbare og ustabile dynamikker som følge av sammenfallende hendelser, utviklinger og krav. Denne turbulensen skiller seg fra tradisjonelle kriser ved at turbulensen kan være vedvarende og påvirke multiple nivåer og sektorer samtidig. COVID-19-pandemien nevnes som et eksempel på hvordan slik turbulens kan utfordre offentlige systemers evne til å opprettholde sine kjernefunksjoner.

I motsetning til "resiliens" (som fokuserer på å gjenopprette status quo) og "agilitet" (som omfavner radikal omveltning), definerer forfatterne robust styring som "evnen til å sikre formulering og implementering av effektive og legitime løsninger basert på offentlige verdier som respons på økt turbulens gjennom fleksibel tilpasning og proaktiv innovasjon av offentlig politikk, regulering og tjenesteproduksjon."

Denne lange setningen og definisjonen kan virke abstrakt og litt fjern fra virkeligheten i offentlig sektor, men forfatterne kommer ganske «langt ned i grøten» etterhvert.

Tre styrings-faktorer

Artikkelens kjerneargument er at robust styring avhenger av tre kritiske styrings-faktorer:

Flernivåstyring (Multi-level styring) refererer til samhandling mellom offentlige og private aktører på tvers av multiple styringsnivåer - lokalt, regionalt, nasjonalt og supranasjonalt. Forfatterne argumenterer for at slik samhandling kan fremme fleksibel tilpasning og proaktiv innovasjon ved å legge til rette for kunnskapsdeling, problemløsning og koordinering på tvers av nivåer. Fire hypoteser presenteres om hvordan flernivåstyring bidrar til robusthet: gjennom hyppig og tillitsbasert interaksjon, oppover-input til policyjustering, nedover-støtte til lokal fleksibilitet, og likeverdig deliberasjon på tvers av nivåer.

Hybrid styring bygger på observasjonen at moderne offentlig sektor rommer multiple, sameksisterende former for styring, både demokratisk og juridisk. I stedet for å se dette som problematisk, argumenterer forfatterne for at denne "hybriditeten" gir en verktøykasse som kan kombineres kreativt for å møte skiftende utfordringer. De identifiserer hvordan byråkratisk hierarki, markedsmekanismer og nettverkssamarbeid kan blandes produktivt, og tilsvarende for representative, direkte og deltakende demokratiformer, samt substansiell lov, rammeverk-lov og refleksiv lov.

Forhandlet samfunnsintelligens (Negotiated societal intelligence) handler om evnen til å integrere ulike kunnskapsformer - fra politikere og administratorer, vitenskapelige og profesjonelle eksperter, og legfolk - i beslutningsgrunnlaget. Dette krever arenaer hvor aktører kan forhandle frem felles forståelser og handlingsgrunnlag som balanserer fakta, verdier og pragmatiske hensyn til problemløsning.

Strategier for robusthet

Artikkelen identifiserer syv konkrete strategier som aktører kan anvende for å oppnå robust styring:

1. Bygge redundans, slakk og buffere for å skape handlingsrom
2. Planlegge for overraskelser gjennom scenario-planlegging og beredskap
3. Skalere styrings-responser opp eller ned etter behov
4. Bli "bricoleurs" som kan gjenbruke og rekombinere eksisterende verktøy
5. Være klar til improvisasjon, utprøving og læring
6. Skape styring-diskurser basert på "multivocality" som tillater fleksible tolkninger
7. Fremme "ansvarlig autonomi" som gir handlingsrom innenfor overordnede rammer

Kompleksitet og begrensninger

Forfatterne erkjenner at virkningen av de tre styrings-faktorene er høyst betinget av konteksten de brukes i. Ulike historiske utviklingsløp og politiske kulturer kan forklare fraværet av en eller flere faktorer. Dessuten kan skjulte spenninger mellom aktører på forskjellige nivåer, mellom styring-former, eller mellom kunnskapstyper hindre fruktbar samhandling. Selv når faktorene er tilstede, kan beslutningstakere unnlate å utnytte mulighetene på grunn av lammelse eller manglende forståelse.

Et viktig poeng er at robust styring er aktørdrevet snarere enn system-deterministisk. Styrings-faktorene legger til rette for, men garanterer ikke, robust styring. Aktørenes evne til kritisk refleksjon og strategisk kapasitet avgjør om de engasjerer seg proaktivt i å utvide dagens og fremtidens rom for robust styring.

Metodiske og praktiske implikasjoner

Artikkelen er hovedsaklig teoretisk og konseptuell, men forfatterne skisserer en forskningsagenda for fremtidig empirisk testing. De foreslår konfigurasjonsanalyse av store datasett for å identifisere hvilke kombinasjoner av styrings-faktorer som faktisk fremmer robusthet i praksis. Dette vil kreve nøye operasjonalisering og måling av variablene, samt kontroll for kontekstuelle faktorer.

For praktikere anbefaler artikkelen å styrke alle tre styrings-faktorer i bred forstand, siden presis kunnskap om vellykkede konfigurasjoner ennå ikke finnes. Konkret innebærer dette å etablere redundante vertikale og horisontale forbindelser på tvers av styringsnivåer, omfavne koeksistens av ulike institusjonelle logikker og verktøy, samt skape kunnskapsarenaer hvor ulike aktørgrupper kan delta meningsfullt.

Jacob Torfing et al: Advancing Robust Governance in Turbulent Times: The Role of Multi-Level Governance, Hybrid Governance, and Negotiated Societal Intelligence. Public Administration, Juli 2025.