Samfunnsutfordringene krever nye politiske og administrative beslutningsprosesser

I løpet av første halvår ble det lagt fram en rekke offentlige utredninger som peker i samme retning. Samfunnet står overfor store akutte utfordringer knyttet til sikkerhetssituasjonen, klimautvikling/grønt skifte og veksten i gruppen eldre. Samtidig må langvarige sektorovergripende problemer takles, som mangelfull beredskap, fattigdom og inntektsforskjeller, innvandring og integrering, utenforskap blant ungdom mm. I sum utgjør dette store omstillingsutfordringer.

Kjetil B. Alstadheim beskrev situasjonen presist i en kommentar i Aftenposten 1. juli: "Regnestykket går ikke opp. Så enkelt er det. Den som legger sammen behovene i helsevesenet med opptrapping av Forsvaret, grønn omstilling og mer kraft, kommer ut med et digert minus til slutt."

Og det som gjør at regnestykket ikke går opp er ikke bare knyttet til penger, men til mangel på arbeidskraft. Vi går inn i en situasjon med økt konkurranse om kvalifisert arbeidskraft (Kompetansebehovsutvalget, 2023).

Vårt styringssystem er ikke i tilstrekkelig grad rigget for å håndtere de avveininger som nå kreves. Departementenes strategiplan 2021-25 peker på svak samordning og mangelfullt samarbeid på tvers i arbeidet med sektorovergripende samfunnsproblemer, svak strategisk orientering 3-6 år fram i tid, og svak helhetlig tankegang (Departementene, 2021). Mens det er iverksatt flere tiltak for å bedre samarbeidet på tvers, er lite gjort for å etablere en bedre strategisk orientering fram i tid. Vi mener at dette vil være et avgjørende element for en god politisk håndtering i tiden framover, og foreslår at det etableres et nytt verktøy koblet til det årlige budsjettframlegget i form av en flerårig strategisk plan som presenterer og begrunner langsiktige politiske avveininger. Vår ambisjon er ikke å utforme et slikt verktøy, men å peke på hensyn som begrunner behovet.

Kampen om arbeidskraften

Mangelen på personell er blitt aktualisert av den demografiske utviklingen og dens konsekvenser for arbeidsmarkedet, og forsterkes av en svak produktivitetsutvikling (Produktivitetskommisjonen, NOU 2016:3). Når dette i liten grad har blitt oppfattet som et problem fram til nå, kan det tilskrives en gunstig statsfinansiell situasjon. Takket være oljepengebruken har ikke budsjettrammene vært stramme de siste 20 årene. Dermed har vi kunnet gi bevilgninger til formål hvor vi har ønsket å øke innsatsen, uten at det alltid har vært grundige vurderinger av mulige utfordringer på gjennomføringssiden, herunder tilgangen på kompetent arbeidskraft.

Prioritering av personellressurser er grundig behandlet av Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023:4). Den beregningen av etterspørselen etter tjenester i helse- og omsorgssektoren som anses som mest realistisk, gir et forventet underskudd på nesten 70 000 årsverk samlet i 2040. Helsepersonellkommisjonen anlegger en tilnærming ut over sin egen sektor. De viser til behov for mer arbeidskraft til flere sektorer og næringer - Forsvaret, for å omstille energiproduksjon, klare det grønne skiftet, og styrke beredskapen. Det trengs en generell styrking av næringslivet for å kunne finansiere velferden og utvikle samfunnet videre.

Endringer i beslutningssystemet kan ikke begrenses til departementenes og regjeringens arbeidsmåter.

En moderat vekst i helse- og omsorgssektoren kan vanskelig gjennomføres uten at brukerne vil oppleve svekket tjenestetilbud. Respons analyse fant i en undersøkelse i forkant av årets lokalvalg at halvparten av respondentene mente at Norge ville bli et verre land å bo i i løpet av de neste 10 årene. Det som bekymret de potensielle velgerne mest, var knappe ressurser i helsevesenet, økte levekostnader og eldrebølgen (Respons analyse, 2023). Dette tilsier at en oppfølging av Helsepersonellkommisjonen tilråding om moderat vekst kan skape reaksjoner i befolkningen. Myndighetenes må derfor sette prioriteringer og avveininger inn i et helhetlig og langsiktig perspektiv der personellvekst til helse og omsorg balanseres mot personellbehovet til andre næringer og sektorer. En slik helhetlig forklaring av overordnede rammer vil kunne bidra til å skape forståelse for prioriteringene som gjøres.

Personellproblemet er dessuten ikke noe som bare er knyttet til ulike sektorer, men har også et geografisk element. Generalistkommuneutvalget vurderte de ulike kommunenes mulighet til å løse sine oppgaver (NOU 2023:9). Analysene viste at det er en klar sammenheng mellom en kommunes innbyggertall og sentralitet og den samlede lovoppfyllelsen. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt, oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som er mindre og ligger mindre sentralt. Det er 163 kommuner som er små og usentrale, noe som utgjør 46 prosent av kommunene, og i dem bor 6,7 prosent av innbyggerne i Norge. De har i tillegg en høyere gjennomsnittsalder i befolkningen og deres mulighet for å møte dagens lovbestemte krav kan svekkes ytterligere. Perspektivmeldingen 2021 viser til beregninger som anslår at antallet yrkesaktive per pensjonist i kommunene i 2040 vil være 2,2 i landet som helhet, men bare 1,6 i kommuner med under 3 000 innbyggere. For noen kommuner vil det være 1 til 1 (Meld. St. 14, 2020–2021). Av dette følger at løsninger på tjenesteutfordringene for mange av disse kommunene krever evne til å tenke nytt og langsiktig.

Stortinget må få et fullstendig beslutningsunderlag

Endringer i beslutningssystemet kan ikke begrenses til departementenes og regjeringens arbeidsmåter. Som Tom Colbjørnsen (2019) understreker i sin analyse av statens sektorpolitiske styring, kan ikke denne bare forstås som et administrativt og forvaltningsstyrt fenomen, men må ses i sammenheng med politiske prosesser som involverer Stortinget, regjeringen og departementene. En viktig oppgave for våre folkevalgte er å være lydhøre for befolkningens synspunkter, noe som blant annet innebærer engasjement i dagsaktuelle spørsmål og enkeltsaker. Det er blant annet noe av bakgrunnen for en kraftig vekst i antallet skriftlige spørsmål fra Stortinget til regjeringen. I sesjonen 2021-2022 ble det stilt 3062 spørsmål til skriftlig besvarelse (her er ikke spørsmålene knyttet til budsjettframlegget medregnet). Det var neppe mange av disse spørsmålene som etterlyste mer samordning og helhet.

Samtidig har Stortinget en viktig rolle i å gi regjeringen forut¬sigbare rammer for å kunne utnytte tilgjengelige ressurser på en best mulig måte. En bedre helhetlig styring forutsetter en forankring i saksframleggene til Stortinget. Det er derfor Totalberedskapskommisjonen foreslår en egen sektorovergripende langtidsplan for sivil beredskap og Energikommisjonen foreslår en regelmessig tilbakemelding til Stortinget om helheten i energi og klimapolitikken (NOU 2023:3; NOU 2023:17). Vi tror at dette vil være viktige bidrag for å skape en bedre helhet på de respektive områder. Det er imidlertid ikke nok å lage en plan. Forsvarssektoren har en egen langtidsplan, men Forsvarskommisjonen peker på at skiftende regjeringer har vist begrenset vilje og evne til større prioriteringer i statsbudsjettet (NOU 2023:14).

Budsjettframlegget er og vil bli det sentrale dokumentet når ressursene skal fordeles.

Budsjettprosess og informasjonstilfang

Vårt budsjettrammeverk er bygd på ett-års prinsippet. Bekymringen for kortsiktigheten dette gir er ikke av ny dato. I NOU 2003:6 anbefalte utvalget: «For å oppnå økt politisk fokus på langsiktige virkninger vil det være viktig at synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser også blir en del av budsjettprosessen i Stortinget.»

I 2015 ble problemstillingen på ny drøftet av et utvalg nedsatt av Finansdepartementet. Utvalget mente at det i for liten grad ble tatt hensyn til mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser når politikk ble utformet. En konsekvens kunne være at det ble vedtatt politikk som var vanskelig å gjennomføre, eller som gikk ut over andre politikkområder. Utvalget la til grunn at synliggjøring av budsjettkonsekvenser på mellomlang sikt ville gi Stortinget et bedre beslutningsgrunnlag. Når utvalget likevel ikke foreslo et flerårig budsjettrammeverk, var det med henvisning til norsk økonomi. Utvalget var i tvil om et flerårige budsjettrammeverk vil fungere etter hensikten «så lenge vi fortsatt er på en bane der oljepengebruken skal øke» (NOU 2015:14).

Internasjonale organisasjoner som OECD og IMF har arbeidet med ‘medium-term budget frameworks’ i lang tid og evaluerer hvordan de ulike landene ivaretar dynamikken. OECD framhever betydningen av strategisk planlegging og understreker: Strategic planning needs to ensure that policy instruments such as budgeting, regulations and workforce planning are oriented towards this strategy (OECD, 2020). Målt opp mot OECD-standarden for budsjettstyring følger ikke Norge opp. Mer spesifikt gjelder dette OECDs indikatorer for «fiscal and financial management» og «medium-term expenditure framework index», der Norge ligger under OECD-snitt i oppfølgingsgrad. Det er imidlertid vanskelig å karakterisere dette som uttrykk for en mindre god kvalitet i den finanspolitiske styringen gitt enighet om økt oljepengebruk. I en situasjon der det skal foretas reelle og store kutt i statlige budsjetter kan dette fortone seg annerledes.

Ett-års perspektivet dominerer

Det mellomlange perspektivet er ikke fraværende i norsk budsjettpolitikk. I Gul bok og nasjonalbudsjettet formidles flerårige utsikter for budsjettets inntekter og utgifter, handlingsrommet i finanspolitikken og usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen. Regjeringene utarbeider også perspektivanalyser med jevne mellomrom for å dra opp langsiktige utviklingslinjer og utfordringer. Finansdepartementet ivaretar konsistens mellom kortsiktige budsjettprosesser og langsiktige perspektiver i makro, men denne øvelsen er ikke del av den årlige budsjettprosessen som involverer hele forvaltningen og de politiske institusjoner. Dagens system kan karakteriseres som dominert av ett-års budsjettbehandling, makroøkonomisk perspektivanalyse, og i tillegg planlegging på sektornivå i form av egne langtidsplaner og stortingsmeldinger. Framleggelse og diskusjon av perspektivanalysene bidrar på sin side til å løfte fram store samfunnsutfordringer, men er ikke godt nok koblet til politikkutviklingen i de enkelte departementer.

Vi vil framheve følgende utfordringer knyttet til ressursdisponeringen i årene framover:

• Trangere rammer for offentlige finanser forsterker behovet for prioritering og bedømming av ressursbruken på tvers. Omlegging av landets økonomi etter olje/ gass epoken og med tilpasning til klimapolitiske mål reduserer handlingsrommet i økonomien og representerer i seg selv stort behov for kompetanse til omstilling av konkurranseutsatt virksomhet.
• Løsningen på mange av de nye samfunnsproblemene forutsetter betydelig økning i arbeidsinnsats, særlig godt synliggjort innen helse/ omsorg og forsvar/ beredskap. Det vil være knapphet på tilgang til viktige yrkesgrupper og knapphet på kompetanse som tilsier klarerere prioriteringer. Disponering av arbeidskraft og utvikling av kompetanse må sees i sammenheng.
• Mange av oppgavene som må løses blant annet innen det grønne skiftet og sikkerhet/beredskap er preget av at tiltakene må følges opp på en langt mer sektorovergripende måte enn tidligere. Gode løsninger forutsetter aktiv og samordnet innsats. Det er dessuten snakk om tiltak som må gjennomføres over tid og hvor avhengigheten mellom tiltakene innen ulike sektorer vil gjøre at det er et kontinuerlig behov for å se gjennomføringen i sammenheng. Dette forutsetter synliggjøring av målene for den samordnede aktiviteten og hvordan de enkelte delene bidrar til helheten.
•  Svak produktivitetsutvikling begrenser den økonomiske kapasiteten til å møte samfunnsproblemene. Nye løsninger og tilbud krever ikke bare ny ressursbruk. Det vil være nødvendig å gjennomgå prioritering, organisering og arbeidsmåter i offentlig virksomhet. Dagens styringsdokumenter gir ikke godt nok grunnlag for å identifisere graden av måloppnåelse og de enkelte tiltakenes effekt, selv om dette er en viktig forutsetning for å fange opp behovet for utvikling og omstilling (Difi, 2019)

Konklusjon

Dagens budsjett- og beslutningssystem, både politisk og administrativt, må revurderes og oppgraderes til å møte den nye situasjon. Vi trenger en form for planlegging på mellomlang sikt som ikke er det gamle LTP, som ikke alene er begrunnet i makro-økonomi og som legges fram for Stortinget på årlig basis. Dette kan gjøres gjennom at budsjettframlegget suppleres med en flerårig strategisk plan.

Det kreves et initiativ for å styrke helheten i faglig og politisk utredning, politikkutforming og debatt. Det må innebære et mer aktivt samspill mellom sektordepartementer, Finansdepartementet og Statsministerens kontor for å avveie behov og ressursbruk på mellomlang sikt i forkant av regjeringens beslutninger. Politisk må en sikre en demokratisk prosess som bidrar til en god forankring. En naturlig start på arbeidet med å forbedre politiske og administrative beslutningsprosesser vil være å vurdere internasjonale erfaringer.

Trond Fevolden er tidligere departementsråd, og Jørn Rattsø er professor i økonomi. 

Litteratur:

Colbjørnsen, Tom (2019): Og bakom synger Stortinget. Statens sektorpolitiske styring. https://www.spekter.no/getfile.php/133238-1666274818/Dokumenter/Rapporter%20og%20analyser/Rapporter/Tom%20Colbj%C3%B8rnsen%3A%20Og%20bakom%20synger%20Stortinget%20-%20Statens%20sektorpolitiske%20styring%20%282020%29.pdf

Departementene (2021): Gode hver for oss. Best sammen. https://www.regjeringen.no/contentassets/13e50061e0624c75a2386631f809983b/gode-hver-for-oss.-best-sammen.-overordnet-strategi.pdf

Difi-rapport 2019:3: Departementene i førersetet for omstilling? https://dfo.no/sites/default/files/fagomr%C3%A5der/Rapporter/Rapporter-Difi/departementene_i_forersetet_for_omstilling_-_difi-rapport_2019-3_et_samarbeidsprosjekt_med_dfo.pdf

Kompetansebehovsutvalget (2023): Framtidige kompetansebehov: Utfordringer for grønn omstilling i arbeidsslivet, Temarapport 1/23. https://kompetansebehovsutvalget.no/wp-content/uploads/2023/09/KBU-temarapport-2023.pdf

Meld. St. 14 (2020–2021): Perspektivmeldingen 2021. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-14-20202021/id2834218/.

NOU 2006:3 Hva koster det? — Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2003-06/id118580/

NOU 2015:14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring — Budsjett og regnskap i staten https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-14/id2464978/

NOU 2016:3 Ved et vendepunkt – Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2016-3/id2474809/

NOU 2023:3 Mer av alt – raskere — Energikommisjonens rapport https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-3/id2961311/

NOU 2023:4 Tid for handling — Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-4/id2961552/

NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet — Likt ansvar – ulike forutsetninger https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-9/id2968517/

NOU 2023:14 Forsvarskommisjonen av 2021 — Forsvar for fred og frihet https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-14/id2974821/

NOU 2023:17 Nå er det alvor — Rustet for en usikker fremtid https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-17/id2982767/

OECD (2020): Policy Framework on Sound Public Governance. Baseline features of governments that work well.

https://www.oecd.org/governance/policy-framework-on-sound-public-governance/

Respons analyse (2023): Dette holder velgerne våkne om natten. Dette holder velgerne våkne om natten | Respons Analyse