Sokkeldirektoratet har redusert antall ansatte med vel 3 prosent, men kostnadene økte likevel med nærmere 50 prosent
Statens vekst og de umulige prioriteringene
Gjør den vedvarende veksten i norsk statsforvaltning og målstyringssystemet det umulig å gjennomføre politiske prioriteringer på tvers av statsetater?
Dette spørsmålet analyser Thomas Laudal, førsteamanuensis ved Handelshøgskolen ved Universitetet i Stavanger, i en artikkel i siste nummer av Stat & Styring.
Statens uforklarte vekst
Ifølge Laudal er det som overrasker ikke at statsforvaltningen vokser, men at veksten er så kraftig og så lite analysert. De siste 20 årene har den årlige veksten i årsverk i snitt vært 2,6 prosent. Samtidig har konsulentkjøpet økt jevnt til rundt 13 milliarder kroner, tilsvarende 4 prosent av bruttoproduktet i statsforvaltningen. Verken borgerlige eller sosialdemokratiske regjeringer har klart å dempe denne veksten, selv når de har hatt nettopp det som politisk mål.
For å sette denne veksten i kontekst sammenligner Laudal staten med kommunesektoren. Kommunene har en langt større andel praktiske oppgaver og personlig tjenesteyting som ikke kan automatiseres i samme grad. Rundt 90 prosent av kommunenes oppgaver er personrettede tjenester, mot 55 prosent i staten. På denne bakgrunn skulle man forvente at innbyggervekst og nye oppgaver ville gi størst effekt for kommunene.
Tallene viser imidlertid det motsatte. Veksten i bruttoprodukt og årsverk mellom 2002 og 2024 er faktisk større for statsforvaltningen enn for kommuneforvaltningen: 58 mot 38 prosent for bruttoproduktet og 47 mot 43 prosent for årsverk. Veksten i årsverk i staten var mer enn det dobbelte av veksten i innbyggertall.
For kommuneforvaltningen kan veksten i stor grad forklares med nye oppgaver: introduksjonsprogram for innvandrere, lokale barnehagemyndigheter, nye plan- og beredskapsoppgaver, samhandlingsreformen med mange nye helseoppgaver, regionreformen og utvidet barnevernansvar. Statsforvaltningen har i samme periode fått relativt færre nye praktiske oppgaver. De viktigste reformene var hovedsakelig sammenslåinger: Mattilsynet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, NAV-reformen og Digitaliseringsdirektoratet.
Den manglende produktivitetsveksten
Det mest gåtefulle er den svake produktivitetsutviklingen, ifølge Laudal. I en sektor dominert av informasjonsbehandling skulle man forvente at IKT-utviklingen hadde gitt en høyere vekst i arbeidsproduktivitet sammenlignet med kommunesektoren. Men staten har bare hatt en produktivitetsøkning på 2,4 prosent over 30 år, mens kommuneforvaltningen faktisk har hatt en reduksjon på minus 6,4 prosent.
Dette er særlig bemerkelsesverdig når man tenker på at perioden strekker seg fra før Internett til dagens digitale virkelighet. Informasjonstilgang, publikasjonsmuligheter og kostnader knyttet til informasjonsspredning har gjennomgått en revolusjon, men staten viser nesten ingen produktivitetsvekst av betydning. Til sammenligning har finanssektoren, som ligner staten ved å være dominert av informasjonsbehandling, økt sin arbeidsproduktivitet med over 300 prosent siden 1990.
Kapitalintensiteten i staten har riktignok økt med cirka 40 prosent siden 2010, noe som betyr at hver ansatt disponerer større verdier av realkapital. Men denne investeringen slår ikke ut i høyere arbeidsproduktivitet, noe som tyder på at enten er lønnskostnadene svært høye, eller så er verdiskapningen per ansatt lav.
Målstyring som vekstdriver
Laudal peker på at dagens målstyringssystem, basert på New Public Management-prinsipper, kan være en del av forklaringen. NPM erstattet innsatsstyringen på 1990-tallet og skulle i teorien styre ressursene dit de gjorde mest nytte. Men i praksis har systemet vist seg å ikke redusere veksten. Det har vært vekst i årsverk og bruttoprodukt i statsforvaltningen hvert eneste år siden 1970, med bare ett unntaksår.
Problemet er at NPM-systemet er designet for å vurdere hver enkelt etats prestasjoner mot deres egne mål, utviklet i dialog med overordnet departement. Disse målene synes alle velbegrunnede, men systemet gir ingen støtte for å prioritere på tvers av etater og sektorer. Eksisterende ressursbruk blir låst til mål det er enighet om, og det blir vanskelig å spørre om ressurser bør flyttes fra én etat til en annen.
For å illustrere problemet analyserer Laudal tre tilfeldig utvalgte etater:
Sokkeldirektoratet reduserte årsverk fra 200 til 193 mellom 2013 og 2024, men driftsutgiftene økte nominelt med 48 prosent. Direktoratet har fem hovedmål og 25 spesifiserte oppgaver for å nå dem.
Patentstyret hadde stabil bemanning og søknadsmengde, men driftsutgiftene økte med 75 prosent. De styres etter to delmål med ni rapporteringsindikatorer.
Datatilsynet økte fra 41 til 63 årsverk, og budsjettet vokste med 121 prosent. De har omfattende prioriteringer innen personvern og kunstig intelligens.
Den generelle prisveksten i perioden var på nær 40 prosent, så alle tre etatene har hatt betydelig reell vekst. Det mest slående er at denne veksten ikke kommenteres eller forklares i årsrapporter eller tildelingsbrev. Man sitter igjen med en uforklart reell vekst på minst 10 prosent.
Dagens målstyring gir ingen støtte for å stille spørsmål som: Kan det være fornuftig å redusere oppgaver i Datatilsynet til fordel for Patentstyret? Bør Sokkeldirektoratet avvikle visse oppgaver til fordel for elkraft i NVE? Endringer skal bygge på etatenes egen målrapportering, og da skal det mye til for at departementer avvikler oppgaver, selv om man er i tvil om nytteverdien.
Et demokratisk problem
Laudal argumenterer for at staten trenger det Mariana Mazzucato kaller "dynamiske kapasiteter" – evnen til å tilpasse ressursbruk, prosesser og kompetanse til overordnede samfunnsmål som går på tvers av etatsgrenser. Dette krever at etater ser sitt bidrag i sammenheng med andre etaters bidrag og er villige til å vurdere omprioriteringer mellom sektorer.
Det er gode grunner til at det bør være vanskelig å gjennomføre store endringer på tvers av etatsmål. I et komplisert statsapparat vil det være krevende å holde oversikt over konsekvenskjedene. Men det går en grense for hvor vanskelig det bør være. Hvis velgere får inntrykk av at man er låst i et målhierarki og en ressursfordeling som ikke kan endres, og at denne aktiviteten har ukontrollert vekst, vil tilliten til den demokratiske prosessen raskt undergraves.
Artikkelens hovedpoeng er ikke at statsforvaltningen nødvendigvis er for stor, men at den manglende evnen til å styre veksten og prioritere på tvers av sektorer representerer både et styringsmessig og et demokratisk problem. NPM-systemet sikrer effektivitet innenfor hver etat, men bidrar utilsiktet til en samlet vekst ingen har ønsket eller planlagt. Det trengs mekanismer som fanger opp utviklingen på tvers av etatsgrenser og gir politisk handlingsrom til å foreta reelle prioriteringer mellom statens mange oppgaver.