Tid for en mer synlig hånd?

Dette skriver de erfarne toppbyråkratene Trond Fevolden og Fridthjof Søgaard i en artikkel i det siste nummeret av tidsskriftet Stat & Styring. Her publiserer vi noen utdrag fra artikkelen

De to forfatterne er henholdsvis tidligere departementsråd i Kunnskapsdepartementet, og tidligere ekspedisjonssjef og nå direktør for strategisk utvikling i Forsvarsdepartementet.

De tar utgangspunkt i at det mangler en grundig diskusjon om Statsministerens kontor:

«Det som har karakterisert diskusjonen om SMKs samordningsrolle til nå, er fraværet av en grunnleggende diskusjon. I den grad det har vært tilløp til forvaltningsfaglige diskusjoner, har en støtt på argumenter som at et økt samordningsansvar til SMK kunne bety en svekkelse av berørte statsråders politiske ansvar, og komme i konflikt med vår forvaltningsmodell basert på «ministerstyre». Dessuten kunne SMK utvikle seg til et «overdepartement».

Eivind Smith har gitt vesentlige bidrag til å rydde i begrepsbruk og rettslige rammer – herunder ved å påpeke at det samlede ansvaret for helheten i forvaltningen ligger hos regjeringen.[i] I beskrivelsen av modellen for vårt statsrådsansvar sier han: «Dette systemtrekket utgjør en variant av det som er gjengs overalt i Europa.» Den manglende diskusjonen av muligheten for å utvikle SMKs rolle som samordner skyldes med andre ord ikke at vi er spesielle. Det skyldes heller ikke mangel på dokumentasjon av samordningsbehovet.»

Sliter med gjennomslag
Artikkelforfatterne viser til at behovet for mer påtrykk fra Statsministerens kontor har vært etterlyst flere ganger tidligere:

«I en artikkel i Stat & Styring fra 2014 om organiseringen av samfunnssikkerhet påpekte Lægreid og Rykkja at verken utredninger eller politiske grep hadde løst problemet knyttet til samordning av denne typen saker.[ii]

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) leverte samme år en omfattende rapport om samordningsutfordringer, hvor det også diskuterer grenser og muligheter innenfor vår sektorinndelte forvaltning. I rapporten heter det: «Det kan være behov for å vurdere og eventuelt styrke den rollen Statsministerens kontor (SMK) har som prosessovervåker og -leder.»[iii]

Budskapet gjentas fem år etter. Difi finner at samordningsdepartementene sliter med å få gjennomslag, og har som sin første av mange tilrådinger: «Komplekse omstillinger kan trenge et påtrykk fra autoritativt hold for å sikre framdrift. Det bør derfor være en ordinær del av SMKs rolle å kunne øve påtrykk i slike prosesser.»[iv]

Komplekse problemer
Fevolden og Søgaard peker på at mange store utredninger den siste tiden har etterlys en mye tydeligere samordning for å løse vår tids komplekse problemer:

«En annen tilnærming til behovet for styrket helhetsperspektiv og samordning er å se på en del større saksfelt som vil stå sentralt på det politiske kartet i årene fremover. Det ble i løpet av 2023 lagt frem en rekke offentlige utredninger som dekker områder som vil kreve helhetsforståelse og omfattende samordning. Dette gjelder blant annet forsvar, totalberedskap, bemanning av helse- og omsorgstjenestene, energibehov og energiproduksjon, overgangen til lavutslipp og kommunesektorens organisering og oppgaver. Utredningene bruker mye plass på å understreke behovet for samordning mellom en rekke fagfelt og departementer og på det faktum at en allerede er sent ute med å ta fatt på arbeidet med å møte utfordringene.

Forsvarskommisjonen peker på at sammenlignet med andre land har Norge en svakere tradisjon for å jobbe helhetlig på tvers av sektorer. Kommisjonen tar opp SMKs rolle og anbefaler at SMK får økt bemanning «for å gjøre regjeringen bedre i stand til å videreutvikle helhetlig forsvarspolitikk, sørge for gjennomføring og prioritere på tvers av sektorer».[v]

Totalberedskapskommisjonen foreslår at det utarbeides en overordnet nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi, og at langtidsplanen for forsvarssektoren og en langtidsplan for sivil beredskap (som foreslås innført) forankres i denne strategien. Ansvaret foreslås lagt til SMK.[vi] I NOU 2023: 25 fra Klimautvalget 2050 heter det: «En styrking av funksjonene rundt Statsministerens kontor (SMK) kan bidra til større forutsigbarhet og langsiktig tenking på tvers av sektorer, dersom de understøtter et ansvar for helheten i politikken.»[vii]

Utredningene viser at klima, beredskap og andre komplekse samfunnsutfordringer stiller store krav til helhetsperspektiv og samordning i årene fremover. Et sentralt budskap er at det må gjøres nødvendige endringer for å styrke de sentrale myndighetenes evne til å lede arbeidet.

Et internasjonalt blikk
Mens den norske diskusjonen om roller og ansvar ofte har kretset rundt «ministerstyrets» begrensninger, har analyser knyttet til hva de nye utfordringer krever av et statsministerkontor og hva som kjennetegner kontorets plass i beslutningssystemet, lenge vært på dagsordenen internasjonalt. Og som flere av disse analysene viser – utfordringene og løsningene kan ha store likhetstrekk uavhengig av de konstitusjonelle rammene.[viii] OECD har analysert Center of Government (CoG) i medlemslandene.

Deres sammenligning viser blant annet at Norges SMK har svært få ansatte sammenlignet med de aller fleste OECD-land; kun Israel og Island har færre. I Norden for øvrig har våre naboer ifølge OECD fra dobbelt til over firedobbelt antall CoG-medarbeidere.[ix] Og hadde analysen sett på antallet ansatte som er knyttet til den løpende samordningen av regjeringens arbeid, hadde inntrykket av en svært lav bemanning i Norge trolig blitt ytterligere styrket. Innenriksavdelingen har kun seks medarbeidere som har delt ansvaret for å følge departementene mellom seg. Gitt saksmengden betyr dette at innretningen på arbeidet i hovedsak vil måtte være reaktivt.

Et SMK som beskrives som en slags usynlig aktør, fremstår som relativt avvikende fra de trendene en ser internasjonalt: «As policy challenges become more cross-cutting, the centre is increasingly called on to lead policy processes. As such, the centre continues to transition towards a more pro-active, outward-facing and leadership role in the public administration and beyond.»[x]

Ikke overdepartement
Fevolden og Søgaard anbefaler at det startes en utredning for å avklare hvordan et styrket SMK kan se ut:

«De administrative prosessene vil være et nødvendig element når vi skal tenke fremover. Vi anbefaler at det tas initiativ til et utredningsarbeid for ytterligere å klargjøre behovene og konkretisere hvordan de best kan dekkes.

Sektororganisering og at den enkelte statsråden fortsatt skal ha det konstitusjonelle ansvaret i sin tildelte sektor, bør ligge til grunn for utredningsarbeidet, mens det konstitusjonelle ansvaret for forvaltningens samlede virksomhet ligger hos den samlede regjeringen. Det foreligger ikke noe «sektorprinsipp» i legal eller normativ forstand.[xi] Vi legger dessuten til grunn at SMK ikke bør utvikles til en form for «overdepartement» som i praksis vil kunne redusere – eller bli forstått til å redusere – ansvar og myndighet for det enkelte departementet og den enkelte statsråden. Samtidig, selv om de spesifikt strategiske funksjoner ved SMK styrkes vesentlig, bør kontoret samlet sett fortsatt være av meget begrenset størrelse.

• Innenfor slike prinsipielle rammer, og med inspirasjon fra land det er naturlig å sammenligne oss med, bør den foreslåtte utredningen ta for seg i hvert fall følgende problemstillinger:
• Hvordan kan helhet og langsiktighet (det strategiske perspektivet) i alle faser av statsadministrasjonens arbeid ivaretas i fremtiden med de utfordringene Norge i dag står overfor?
• Hvilke grep bør tas for å sikre at helheten av vedtatt politikk blir gjennomført og evaluert?»
• Hvilken incentivstruktur – eksempelvis knyttet til karrieresystem og horisontal bevegelse av personell og kompetanse – vil kunne virke best for at helhetsperspektiv og samordning blir best mulig ivaretatt av det enkelte departement?
• Hvilken rolle kan Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet spille på regjeringens vegne for å sikre en best mulig forvaltningsutvikling, og hva vil dette kreve av eksplisitt lånt autoritet fra sentralt hold (statsministeren og hans kontor)?
• Hvilke konsekvenser vil det ovenstående måtte få for SMKs kapasitet og kompetansesammensetning?

Vi anbefaler at SMK selv tar initiativ til det foreslåtte utredningsarbeidet.»

[i] Smith, Eivind (2015): «Ministerstyre» – et hinder for samordning? Nytt Norsk Tidsskrift, Vol. 32, utg. 3. https://www.idunn.no/doi/10.18261/ISSN1504-3053-2015-03-06

Smith, Eivind (2022): Silo- eller samfunnsperspektiv? Sentralforvaltningens organisering i konstitusjonelt perspektiv, kap. 8 i «Norsk byråkrati – kan det bli bedre? – Tekster om arbeidet i regjeringskontorene», Søgaard, F., Offerdal, K. og Bjerga K. I. (red.), Fagbokforlaget, 202

[ii] Lægreid, Per og Lise H. Rykkja: Organisering for samfunnstryggleik. Stat & Styring, Vol. 24, utg. 1.

https://www.idunn.no/doi/10.18261/ISSN0809-750X-2014-01-0

[iii] Difi, 2014: Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning. Difi-rapport 2014:07. https://dfo.no/rapporter/mot-alle-odds-veier-til-samordning-i-norsk-forvaltning

[iv] DFØ/Difi, 2019: Departementene i førersetet for omstilling? Difi-rapport 2019:3.

departementene_i_forersetet_for_omstilling_-_difi-rapport_2019-3_et_samarbeidsprosjekt_med_dfo.pdf

[v] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-14/id2974821/

[vi] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-17/id2982767/

[vii] NOU 2023: 25 - regjeringen.no

[viii] Institute for Government, 2011: Supporting Heads of Government: A comparison across six countries https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/report/supporting-heads-government,

OECD, 2015: CENTRE STAGE. Driving Better Policies from the Centre of Government https://www.oecd.org/gov/Centre-Stage-Report.pdf

[ix] OECD, 2015: Government at a Glance 2015

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/gov_glance-2015-en.pdf

[x] OECD, 2018: Centre Stage 2. The organisation and functions of the centre of government in OECD countries

https://web-archive.oecd.org/2021-05-18/588642-report-centre-stage-2.pdf

[xi] Smith, Eivind (2022): Silo- eller samfunnsperspektiv? Sentralforvaltningens organisering i konstitusjonelt perspektiv, kap. 8 i «Norsk byråkrati – kan det bli bedre? – Tekster om arbeidet i regjeringskontorene», Søgaard, F., Offerdal, K. og Bjerga K. I. (red.), Fagbokforlaget, 2022.