Tidlege kostnadsestimat kan bli meir realistiske

Av: Anne Strand Alfredsen Larsen, Ole Jonny Klakegg, Helene Berg, Jan Alexander Langlo, Nils Olsson og Morten Welde.

Concept-programmet har tidlegare dokumentert at vi i Noreg har god praksis på kostnadskontroll frå vedtatt budsjett til sluttkostnad for dei store statlege investeringsprosjekta våre. Men for kostnadsestimata i tidlegfasen, dei som er knytte til konseptvalet, er historia annleis. Både i norsk og internasjonal samanheng er desse estimata urealistiske og har svakheiter vi ikkje heilt veit årsaka til. 

I Noreg har vi data som viser at dei tidlegaste estimata veks i snitt med 40 prosent gjennom tidlegfasen og fram til stortingsvedtak. I ein ny studie frå Concept-programmet, spør vi om korleis vi kan sikre riktig og tilstrekkeleg informasjonsgrunnlag for realistiske kostnadsestimat i tidlegfasen, og vidare kva for metodar som kan gjere oss i stand til dette trass i den høge graden av usikkerheit kompleksitet og mangelen på informasjon som karakteriserer tidlegfasen.

Kva er så spesielt med tidlegfasen, og korleis påverkar dette kostnadsestimeringa?

Tidlegfasen er ikkje eintydig definert, men vert i hovudsak oppfatta som anten ein fase der prosjektet vert forma eller så ser ein det slik at prosjektet først startar når tidlegfasen er ferdig. Uavhengig av oppfatning, så er det semje om tidlegfasen si viktige rolle knytt til å skape langsiktig prosjektsuksess. I tidlegfasen må det leggast til rette for å finne gode svar på det prosjektutløysande behovet og slik kunne gjere gode konseptval. Vi må velje det «rette prosjektet», altså det som står seg på lang sikt og gir mest nytte for dei investerte midlane.

Fleire studiar av norske prosjekt har dokumentert at kostnaden vert underestimert i tidlegfasen. Etter KS2 (sjå figur 1) er kostnadskontrollen god, og kanskje betre i Noreg enn i mange andre land. Formelt kan ikkje eit prosjekt bli vedtatt av Stortinget før etter ein siste runde med ekstern kvalitetssikring av kostnadsanslag og styringsunderlag, KS2, men i løpet av tidlegfasen aukar politikarane si forplikting og lokale interessentar si forventning til prosjektet dit hen at endeleg prosjektgodkjenning i dei fleste tilfelle blir uunngåeleg. Derfor er det viktig at dei tidlege estimata er så presise som råd.

For statlege prosjekt i Noreg definerer vi den formelle delen av tidlegfasen frå starten av konseptvalutgreiinga, og fram til Stortinget si (eventuelle) prosjektgodkjenning og vedtak om finansiering. Her skal ein finne fram til premissane for prosjektet, som eksempelvis traséval for infrastrukturprosjekt eller lokalisering for byggeprosjekt. Ettersom prosjekt kan bli utvikla over lang tid, vil samfunnet og føresetnadene endre seg. Ny kunnskap, ny teknologi og anna relevant informasjon vert kjent ettersom tida går. Dette peikar på ei av dei store utfordringane i tidlegfasen knytt til stor grad av ibuande usikkerheit og kompleksitet, og lite tilgang på informasjon. Kostnadsestimeringa vert naturleg nok påverka av dette. Kostnadsestimering er ein viktig funksjon i all planlegging og styring. Det er ikkje ein plan eller eit mål, men ei meining om kva ein trur prosjektet vil koste til slutt basert på informasjonen ein har på det gitte tidspunktet.

Ein grunnleggande del av estimeringa i tidlegfase, er derfor å erkjenne usikkerheita og handtere denne i prosessen vidare. Det er mogeleg å meine noko om prosjektkostnaden heilt frå eit tidleg stadium av prosjektet dersom ein er villig til å akseptere upresise estimat, og kanskje også direkte feil prognosar.

Figur 1 Statens prosjektmodell

Estimatet fortel kva vi trur det som er planlagt no vil koste, medan prognosen svarar på prosjektkostnaden slik vi trur han vert til slutt. Prognosane er tett knytte til usikkerheitsanalysen, som er ein viktig og naudsynt aktivitet. Estimat og prognose representerer eit augneblinksbilete, og presisjonen vil verte betre etter kvart som ein får meir presis informasjon. Det er mange interessentar i eit stort offentleg prosjekt, og det er ikkje alle som kjenner til utfordringane som ligg i å estimere under stor usikkerheit. Ofte vil ein derfor sjå at «bordet fangar» Når ein først har ytra eit tal, så heng dette ved prosjektet for all framtid. Studien ser derfor estimering både i perspektivet til dei som treng og bestiller estimatet, og til dei som estimerer.

Dei viktigaste utfordringane knytte til tidleg kostnadsestimering

I denne studien har vi intervjua erfarne hovudaktørar innanfor kostnadsestimering i Statens prosjektmodell, der fleire har hatt roller både i prosjekt og som kvalitetssikrarar. Det vart vidare gjennomført eit seminar der funna frå intervjua vart utdjupa og diskuterte i fellesskap, og der ein reflekterte kring kva som er mest krevjande i estimeringsarbeidet, om det finst skilnader mellom etatane og vidare om ein kunne gi døme på fungerande praksisar og gode erfaringar. Dette gav innsikt i ei rekke utfordringar (presenterte under) knytte til å estimere kostnaden i prosjekt der vi veit lite om korleis dei kjem til å sjå ut til slutt. Det fører i dei fleste høve til at kostnadene aukar etter kvart som vi planlegg vidare.

• Auka kompleksitet i prosjekta: Generelt har prosjekta vorte meir komplekse og omfattande over åra. Aukande kompleksitet tilskrivast både auke i omfang og teknologiutvikling. Meir kompleksitet gjer kostnadsestimeringa vanskelegare.
• For optimistiske kring modnaden: Ein er ofte for optimistisk med tanke på kor mode prosjektet faktisk er, noko som kan føre til at usikkerheita i kostnadsestimatet vert feilvurdert. Berre i ein av etatane er teknikkar eller verktøy for vurdering av prosjektmodnad testa ut.
• Behov for dokumentasjon: Det er behov for god dokumentasjon gjennom heile prosjektforløpet. Manglande dokumentasjon fører til at det vert vanskeleg å etterprøve og tidvis særs utfordrande å forstå føresetnadene som ligg til grunn for prosjektet. Korleis etatane gjer dette varierer, men det er ei generell oppfatning om at dette kan og bør forbetrast.
• Klare føresetnader er viktige for eit godt utgangspunkt: Føresetnadene for prosjektet må vere så klare som mogeleg for å kunne kome godt av garde i kostnadsestimeringa. Manglar dette, vil ein mest sannsynleg oppleve kostnadsdrivande endringar seinare i prosjektet.
• Mogelegheita til å gjere reelle konseptval: Konseptvalet er føremålet med tidlegfasen. Likevel er det vist til at ein ikkje gjer reelle konseptval sidan valet verkar å vere tatt på førehand.
• Konsistensen vert utfordra: Statens prosjektmodell er sekvensiell og krev konsistens mellom ulike fasar. Prosjekta går over lang tid, og saman med aukande kompleksitet utfordrar dette konsistensen. Vi fann indikasjonar på manglande konsistens både innanfor personell, kompetanse, dokumentasjon og kommunikasjon. Dei mange interessentane sine ulike utgangspunkt stiller krav til kommunikasjon og involvering på rett nivå. Ein må også syte for tilstrekkeleg tid til å handtere usikkerheita ein står i mellom anna gjennom modning av kostnadsestimatet. 
  

Under så stor usikkerheit som tidlegfasen representerer, bør ein unngå å detaljere estimata for tidleg. Det er tilrådd å nytte meir grovmaska tilnærmingar. Likevel ser ein tendensar til tidleg detaljering. Årsaka er ikkje eintydig, men kan skrive seg frå eit behov for å handtere usikkerheita ein står i gjennom å talfeste det ein kan basert på dei data ein har, eller frå eit behov til dei som tek avgjerdene for å ha eitt tal å forhalde seg til.

Usikkerheitsanalysane varierer: Alle etatane gjennomfører usikkerheitsanalysar, og er samde om at dette er noko av det vanskelegaste ein gjer. Det er likevel variasjonar i praksis og erfaringar knytte til gjennomføringa. Nokre etatar hentar inn ekstern hjelp til gjennomføring, medan andre har kompetanse og ressursar sjølve. Kommunikasjon kring usikkerheit er utfordrande, særskilt å formidle spenn i usikkerheit og korleis dette skisserer eit potensielt utfallsrom. Vidare kan fasetilpassing av usikkerheitsanalysen vere ei mogeleg tilnærming for å harmonere detaljeringsgraden med prosjektmodnaden.

Bruk, systematisering og deling av erfaringstal har stort forbetringspotensiale: Erfaringstal er i stor grad knytte til lokale og uformelle system og til enkeltpersonar sin kompetanse og erfaring, og det er lite utveksling og erfaringsdeling både mellom etatane og mellom etatane og konsulentmiljøa.

Figur 0.1 Kostnadsestimering i tidlegfase: hinder, god praksis og tilrådingar

Funna peikar på fleire utfordringar som hindrar oss i å gjere realistiske estimat i tidlegfasen. Tiltak for å kome utfordringane i møte, kan til dømes vere å la prosjektet modne gradvis og ha tid til iterasjonar av estimatet, unngå å detaljere prosjektet for tidleg, dokumentasjon og tydelegheit kring føresetnader i tillegg til styrka kommunikasjon mellom ulike nivå i prosjektet både med tanke på føresetnadene og usikkerheita, bygge ein kultur for å systematisere, bruke og dele erfaringstal og å ha gode styringssystem.

Råd for meir realistiske kostnadsestimat i tidlegfasen

Heilskapen i materialet frå denne studien teiknar eit positivt bilete av store statlege norske investeringsprosjekt. Likevel ser vi eit tydeleg forbetringspotensial knytt til kostnadsestimering i tidlegfasen, og vi har identifisert nokre alvorlege svakheiter som bør utbetrast. Råd for vidare arbeid er oppsummerte i nokre få men viktige punkt:

For dei ansvarlege i departementa:

• Sikre klare mandat som gjer at ein ikkje går inn i prosessane med fastlåste oppfatningar av løysing, men med tilstrekkeleg klare føresetnader.

• Sikre tid til ein grundig og systematisk tidlegfase med tilstrekkeleg tid til iterasjonar og modning.

• Sikre at dei som skal ta avgjerder får opplæring i relevante omgrep, konkret slik at dei forstår kompleksitet og usikkerheit.

For dei som praktiserer i etatane og for kvalitetssikrarane:

• Sikre at empiriske og kvantitative data vert samla og gjort tilgjengelege for planlegging, estimering og analyse på ein systematisk måte.

• Sikre at føresetnadene vert definerte og vedlikehaldne gjennom tidlegfase og vidare i prosjektprosessen gjennom å utvikle betre praksis for å møte kravet om endringslogg og styringsmål i forprosjektfasen.

• Sikre læring til neste prosjekt, ikkje berre gjennom system for samling og oppbevaring av data, men også gjennom bruk av eksterne ekspertar og ved å dele data og erfaringar på tvers av sektorar.

For forskarane:

• Utvikle ny kunnskap om dei framtidsretta metodane for kostnadsestimering. Ikkje minst gjeld dette korleis data skal samlast, systematiserast og nyttast i estimering og analyse.

• Følgje opp og dokumentere prestasjonsnivået i prosjekta og verknaden av tilrådingane denne studien kjem med

Referansar

Larsen, Anne Strand Alfredsen, mfl. "Kostnadsestimering i tidlegfase av store offentlege prosjekt -korleis sikre realistiske estimat under høg usikkerheit?». Concept rapport nr. 73 2023 (under publisering)