Ytringsfriheten er ikke nødvendigvis viktigst

Ytringsfrihetskommisjonen har noen gode forslag om tiltak for å åpne opp staten, men ytringsfriheten er ikke nødvendigvis viktigere enn andre menneskerettigheter.

Dette mener Inge Lorange Backer, professor emeritus, Institutt for offentlig rett, UiO, og leder for utvalget som utredet en ny forvaltningslov (foto).

Lorange Backer understreker at ytringsfriheten ikke kan settes i en særklasse foran andre menneskerettigheter, og at hensynet til blant annet klima og natur miljø kan være viktigere å vurdere når man skal utrede konsekvensene av ny politikk.

Tre viktige forslag

Ytringsfrihetskommisjonen kom i sin rapport med blant annet tre forslag som skulle bidra til å åpne opp staten. Et av forlagene var å endre bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven slik at informasjon om saker som er av allmenn interesse kan deles med medier eller andre.

Andre forslag var å gjøre plikten til ytringsfrihet til den første av embetsverkets plikter foran lojalitet blant annet, og å endre utredningsinstruksen slik at konsekvenser for ytringsfriheten skulle bli utredet i nye forslag til politikk.

De samme spørsmålene ble kommentert av en annen jussprofessor og en tidligere departementsråd i en tidligere artikkel.

Her er Inge Lorange Backers kommentarer:

"Forslaget om å ta inn i forvaltningsloven et nytt unntak fra taushetsplikten er det naturlig å se i sammenheng med arbeidet med ny forvaltningslov. Forvaltningslovutvalget, som jeg var leder for, foreslo et unntak fra taushetsplikten "så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap", og det er nå tatt inn i forvaltningsloven. Men Forvaltningslovutvalget ville ikke gå så langt i å utvide informasjonsfriheten som Ytringsfrihetskommisjonen gjør med sitt forslag.

Kommisjonens forslag gir ikke i seg selv innsynsrett. Men de opplysningene som taushetsplikten etter forvaltningsloven omfatter, vil ofte falle utenfor de unntakene som offentleglova gjør fra innsynsretten. Av den grunn vil nok det foreslåtte unntaket i praksis gi innsynsrett der det får anvendelse.

Når kommisjonen uttrykkelig foreslår at deling kan nektes hvis bearbeiding av opplysningene vil gi en uforholdsmessig arbeidsbelastning for forvaltningsorganet, tyder også det på at meningen med forslaget er å gi en innsynsrett. Også det at forslaget delvis har bakgrunn i enkelte dommer fra EMD, taler for at kommisjonens forslag er ment som en innsynsrett.

Vil skape utrygghet

I kommisjonens forslag er det sentrale en forholdsmessighetsvurdering, men det er ikke klart ut fra lovteksten hva en deling av opplysninger skal vurderes opp mot, og hvor balansepunktet skal ligge. Det ligger i kortene at en forholdsmessighetsvurdering kan gi rom for tvil og delte meninger, og at utfallet kan avhenge av hvem som er i posisjon til å gjøre denne vurderingen.

Det vil heller ikke bestandig være klart om en sak er av allmenn interesse slik forslaget krever. Unntaket skal etter ordlyden bare gjelde for å informere offentligheten - ikke for annen bruk, men det sier seg selv at hvis offentligheten først er blitt informert om opplysningene, kan alle bruke dem også for andre formål. Forslaget gjelder etter ordlyden ikke bare for media, men også for alle andre som angir å ha til hensikt å bruke opplysningene til å informere offentligheten.

Siden de reglene om taushetsplikt som det gjøres unntak fra, gjelder personlige forhold og drifts- og forretningsforhold, vil nok kommisjonens forslag skape en utrygghet for dem som disse reglene om taushetsplikt skal beskytte.

Jeg tror derfor det er grunn til å stille seg kritisk til forslaget, som nok bør tenkes grundig gjennom hvis det skal fremmes videre. Det kan være at det blir lettere å avklare praktiseringen av en slik bestemmelse hvis den kombineres med en felles særskilt klageinstans for innsynsspørsmål, slik kommisjonen foreslår.

God embetsførsel

Derimot ser jeg god grunn til å fremheve åpenhet sterkere i statstjenestens etiske retningslinjer, slik Ytringsfrihetskommisjonen foreslår. Det vil gi sterkere beskjed om hvem forvaltningen egentlig er til for - nemlig borgerne. Det er god embetsførsel å gi ut faglig kunnskap på en måte som informerer allmennheten uten at det er illojalt overfor den politiske ledelsen som forvaltningen arbeider for. Særlig direktoratene sitter på mye fagkunnskap som har allmenn interesse.

Andre forslag for å fremme innsyn og åpenhet er det grunn til å utrede nærmere. Det gjelder forslaget om en felles uavhengig klageinstans for innsynsspørsmål. Det kan bidra til en mer enhetlig praksis og kan også styrke innsynsretten, men det må overveies om det er hensiktsmessig å løsrive klagebehandlingen av innsynsnektelser fra de saksområder som innsynet gjelder, og om en slik klageinstans også skal ta stilling til merinnsyn hvis dette fortsatt skal høre under forvaltningens skjønn, og om den skal behandle innsynskrav som gjelder regjeringens arbeid. Om en slik klageinstans skal være et ordinært hierarkisk forvaltningsorgan eller en klagenemnd, og hvordan nemnda i tilfelle skal settes sammen, vil også kreve en inngående vurdering.

Ytringsfriheten ikke viktigst

Et annet forslag som jeg tror det er verdt å utrede videre, og som kanskje er lettere å få gjennomført, er ideen om en liste over forvaltningsorganer som svikter i åpenhet, etter mønster av ROBEK-listen for gjeldstyngete kommuner, eller et åpenhetsbarometer. Slike tiltak kan styrke holdningen til åpenhet som en verdi i forvaltningen.

Det kan være delte meninger om utredningsinstruksen i sin nåværende form er blitt for knapp og generell. Men skal den gjøres mer konkret og spesifikk, er det ut fra utfordringene i det norske samfunnet i dag - slik jeg ser det - større grunn til å fremheve virkninger for klima og naturmiljø enn for virkninger for ytringsfriheten.

Det er heller ikke grunn til å fremheve ytringsfriheten sterkere enn andre menneskerettigheter. Kommisjonen treffer ikke så godt når den som eksempel gir at forslag om nye hjemler for bruk av tvangsmidler i justissektoren må bygge på en vurdering av sammenhengen med allerede eksisterende hjemler. Slike tvangsmidler har en viktig side til menneskerettighetene, men det er langt fra alltid at de har noen betydning for ytringsfriheten.