Den usynlige hånd i regjeringen

Statsministerens kontor (SMK) blir ofte sett på som maktens tinde i Norge. Bare selve navnet til apparatet rundt landets øverste leder oser makt i sin beskjedenhet. Ett enslig kontor i en flokk av departementer. Det er bare en veldig selvsikker organisasjon som kan finne på å bruke et så unnselig begrep som kontor om seg selv. Som britiske Cabinet Office, men ikke som det danske Statsministeriet, som jo har en god del mer schwung.

Men denne unnseligheten er også kjernen i kontorets makt, ifølge forfatterne av en ny bok om regjeringen. Den relativt beskjedne størrelsen på kontoret i forhold til departementene er en av nøklene til SMKs innflytelse:

Skjermet mot parlamentarisk kontroll

«...et overdimensjonert SMK vil kunne bli en hemsko mer enn en ressurs for regjeringens leder. Statsministeren og SMK er i stor grad frigjort fra ansvaret og den tilhørende kontrollen som ligger i det å ta formelle beslutninger ut fra delegasjon og lov. Dermed kan SMK i stor grad tillate seg å opptre "usynlig", skjerme mot parlamentarisk kontroll og offentlig innsyn, på arenaer der det handler om å utvikle og videreformidle politikk, særlig politikk som gjør seg gjeldende på tvers av de departementale skillelinjer."

Dette skriver forfatterne av boken Regjeringen. Historien, makten og hverdagen. Forfatterne er alle sentrale akademikere som har forsket på regjeringsapparatet i mange år. 

Den skjermingen mot parlamentarisk kontroll som de beskriver har kanskje ikke fungert så godt den siste tiden, i og med at Stortinget og SMK har vært i åpen konflikt blant annet om tolkningen av regelverket rundt pendlerboliger, innsyn i regjeringsdokumenter og andre ting. Men forfatterne begrunner sine beskrivelser med den store graden av konfidensialitet som preger arbeidet i regjeringen, med hemmelige dagsordener og sakspapirer.

Og den usynligheten som forfatterne mener omgir SMK kan være et fenomen som eventuelt fantes i sterkere grad tidligere. I dag er det svært sterkt fokus på dette kontoret, både fra mediene og fra Stortinget. Det er blitt tydelig i forbindelse med alle statsrådskandalene og kontorets kontroll med nye statsråder og veiledning til disse. 

Mange metoder for makt

SMK blir i boken vekselvis beskrevet som et verksted, som en slusemekanisme, en sentralnerve, en sentralinstans og som minidepartement. Mange navn på et ganske lite kontor med 10 politikere og 60 medarbeidere i embetsverk og administrasjon.

SMK driver sin maktutøvelse gjennom koordinering, kvalitetssikring og megling. Det koordinerer politikken ved å sørge for at departementene er enige seg imellom, og kan i den forbindelse eventuelt legge til rette for at departementene kommer fram til en felles løsning før saker legges fram for regjeringskonferanse, hvor beslutningene fattes. SMK bidrar også til kvalitetssikring ved at alle saker som skal opp i regjeringskonferansen, de såkalte R-notatene, holder en god standard.

Statsministrene har opp igjennom historien vært varsomme med å kopiere eller speile fagfunksjoner som finnes i departementene som en slags motekspertise. Rollen til kontoret innebærer ikke å etterprøve departementene, men å sørge for samhandling mellom departementene. Kontoret søker samarbeid med fagekspertisen i disse departementene, men av og til må det også trå til med krisehåndtering.

Politiske branner

SMK må slukke politiske branner som kan true, noe som kan skje når som helst viser det seg. Enten det er statsrådskandaler eller politiske uenigheter. En av måtene å holde øye med mulige branntilløp er ved å kontrollere hvilke saker departementene arbeider med. I retningslinjene for kontoret heter det derfor at alle viktige saker, og ikke bare de politisk kontroversielle, skal opp på regjeringsnivå.

Forfatterne vender tilbake til de usynlige egenskapene ved kontoret flere ganger, også for å beskrive kontrasten mellom til de mer tydelige egenskapene:

"SMK er synlig gjennom sin utadrettede virksomhet, som det som ivaretar den helhetlige regjeringens omdømme, men opptrer i enda større grad usynlig for alle oss som observerer regjeringen utenfra. Statsministeren og finansministeren i fellesskap, understøttet av andre regjeringspolitikere og embetsverket ved SMK og i Finansdepartementet, har utvilsomt betydelig autoritet. Men SMK er i seg selv ikke noe overdepartement. Styringsvirkemidlene er relativt myke; virksomheten handler i stor grad om å samordne ved å identifisere problemer og motsetninger i krysningspunktet mellom departementer. SMK er ikke den som skjærer igjennom, men ser til at problemene blir håndtert - av de involverte departementene selv eller av regjeringen som kollektiv."

Gro og Kåre-effekten

Forfatterne mener at det var Kåre Willoch og Gro Harlem Brundtland som sto for de største forandringene i måten SMK fungerer under sine respektive regjeringer på åtti-tallet.

Under Willoch fikk statssekretærene en viktigere rolle og var atskillig mer aktive i forbindelse med regjeringskonferanser: de grep inn i de enkelte departementenes saksbehandling når de syntes det måtte til, de gikk alltid gjennom r-notatene, stortingsdokumenter og viktige høringsnotat og ga klare råd til statsministeren. SMK begynte også om å få tilsendt manus til foredrag og taler statsrådene skulle holde, både for å komme med innspill om poeng, og for å eventuelt be statsrådene moderere seg hvis det var noe problematisk i uttalelsene.

Willoch-regjeringen etablerte også ordningen med å føre beslutningsprotokoller fra regjeringskonferanse og distribuere dem til departementene, slik at også administrativ ledelse var orients om hva som var vedtatt. Tidligere hadde embetsverket måttet stole på statsrådenes personlige notater og hukommelse, noe som ofte kunne vise seg å være nokså ufullstendige.

Instrument for samordning

Ifølge forfatterne har Gro Harlem Brundtland ment at oppbyggingen av SMK først og fremst skjedde da hun overtok som statsminister i 1986. Dette blir også støttet av departementsrådene Trond Fevolden og Tore Eriksen i en artikkel i Stat & Styring hvor de skriver at:

«Brundtland ønsket å være informert om og involvert i alle viktige sider ved regjeringens arbeid. For å oppnå dette ville hun dreie stabens rolle fra å være en institusjon med mest vekt på det statsrettslige til også å bli et effektivt instrument for samordning. Behovet for koordinering mellom de ulike sektorer og departementer hadde økt, og utviklingen hadde gjort at langt flere elementer av politikken hadde fått en internasjonal dimensjon.»

Et av grepene hennes var en helhetlig styring av den økonomiske politikken, noe som skjedde blant annet gjennom hyppige møter mellom hennes statssekretær for økonomiske saker og finansministeren.

Tydelig skille

Dette samarbeidet mellom SMK og Finansdepartementet har ført til at begge institusjonene er blitt styrket, noe som er kulminereringen av noen veldig langsiktige ambisjoner fra sentrale politikere.

Forfatterne av boken om Regjeringen mener at Brundtland og Willochs regjeringsepoker markerer et skifte i «regjeringmaktens historie». Det er et skifte som kanskje realiserte ambisjonene til ledere som Einar Gerhardsen og Jens Christian Hauge på femtitallet. Denne endringen mener forfatterne at «… synes ikke å ha skjedd til fortrengsel for Finansdepartementets tradisjonelle rolle som samordningsdepartement, og i en viss forstand også overdepartement, men ved at det ble etablert et tett samarbeid mellom SMK og Finansdepartementet."

Forfatterne mener at SMKs rolle ble varig endret som følge av oppgraderingen under Willoch og Brundtland. Rollen som setralinstans er blitt videreutviklet og veksten i det politiske og administrative apparatet har fortsatt, jevnt og trutt.

Jostein Askim, Yngve Flo, Eirik Holmøyvik, Kristoffer Kolltveit, Marte Mangset, Bjørn Erik Rasch: Regjeringen. Historien, makten og hverdagen. Fagbokforlaget 2024.