Fra brutale kutt til målrettet beskjæring av overdrevet regulering

I en fersk studie av professor Yves Steinebach ved Universitetet i Oslo og tre europeiske kollegaer adresserer et paradoks i moderne demokratier: mens politikere regelmessig lover deregulering og mindre byråkrati fortsetter mengden av regler og reguleringer å øke. Forskerne foreslår derfor en ny, kunnskapsbasert tilnærming til deregulering som kan gi mer effektive resultater enn eksisterende metoder.

Deres metode er basert på en studie av miljøpolitikken i alle OECD-landene. De har koblet 48 politiske mål innenfor miljøpolitikken i alle disse landene, med 12 typer politiske tiltak eller verktøy. Gjennom analysen av disse faktorene har forskerne kommet fram til en metode for hvordan man kan oppnå en «beskjæring» av offentlig regulering basert på kunnskap om hvordan ulike reguleringer faktisk fungerer i forhold til hverandre.

Behovet for bedre deregulering

Vekst i regler og reguleringer har vært et kjennetegn ved moderne stater siden 1800-tallet. Den tyske økonomen Adolph Wagner postulerte i 1892 at offentlige utgifter uunngåelig ville øke over tid, og nyere forskning bekrefter at demokratiske regjeringer innfører flere regler enn de avskaffer. For eksempel har miljøreguleringer i OECD-landene firedoblet seg i årene mellom 1980- og 2010-tallet, mens gjennomsnittlig antall paragrafer i EU-lover vokste fra 25 på begynnelsen av 1990-tallet til over 75 i 2021.

I tillegg til å løse enkelte problemer, skaper også denne regelveksten vanskeligheter. For bedrifter øker de kumulative kostnadene ved etterlevelse, som kan påvirke deres økonomiske ytelse og konkurranseevne. I Tyskland estimerer Ifo-instituttet at kostnader forbundet med byråkrati utgjør opptil 146 milliarder euro årlig i tapt økonomisk produksjon. For offentlige administrasjoner blir kvaliteten av gjennomføringen av reguleringer svekket når ressurser ikke følger med økende oppgaver. For borgere blir bruken av offentlige tjenester mer komplisert ved et stadig mer sammensatt regelverk.

Til tross for universell støtte til ideen om deregulering, har de fleste initiativ mislyktes. Forskerne identifiserer to hovedgrunner: eksisterende tilnærminger fokuserer enten bare på nye regler uten å vurdere eksisterende politikk, eller de klarer ikke å skille mellom effektive politikker og de som påfører unødvendige regulatoriske byrder.

Kritikk av eksisterende dereguleringsstategier

Studien peker på to typer av nåværende tilnærminger. "Starve-the-beast"-strategier har som mål å svekke byråkratiet gjennom budsjettreduksjoner og masseoppsigelser, slik man ser i Argentina og USA. Disse har alvorlige svakheter: de mangler målretting og risikerer å ødelegge viktige offentlige funksjoner. De kan også undergrave tilliten til demokratisk styresett og styrke antidemokratiske aktører.

"Tip-of-the-iceberg"-tilnærminger fokuserer på å bremse innføring av nye regler. Dette inkluderer "one-in-one-out"-ordninger, regulatoriske konsekvensvurderinger (RIA) og "sunset clauses", altså at reguleringer er tidsbegrenset. Selv om disse metodene er mer målrettede enn starve-the-beast-strategier, er deres effektivitet begrenset. Regulatorisk kompensasjon fungerer ofte mer som politisk signalisering enn som effektivt teknokratisk verktøy, da ordningene gir beslutningstakere smutthull.

Forskernes alternative tilnærming består av tre trinn:

Trinn 1: Kartlegging av alle tiltak i en politikksektor

Det første trinnet innebærer å skape en systematisk oversikt over alle offentlige aktiviteter innenfor et gitt politikkområde. Forskerne opererer i denne sammenheng med to dimensjoner av aktiviteter: (1) politiske mål, som vil si alle problemstillinger regjeringen engasjerer seg i, og (2) politiske verktøy, som er de midlene regjeringen bruker for å nå målene.

Verktøyene kategoriseres i tre hovedtyper: kommando-og-kontroll-verktøy (som pålegger eller begrenser visse handlinger), markedsbaserte verktøy (som stimulerer atferdsendring gjennom økonomiske insentiver), og informasjonsbaserte verktøy (som påvirker aktørers oppfatninger og kunnskapsgrunnlag).

Med to sett faktorer av politiske mål og redskaper, skaper forskerne et todimensjonalt politikkrom som grafisk kan forestille en horisontale aksen som viser alle potensielle mål innenfor et politikkområde, mens den vertikale aksen viser alle tilgjengelige instrumenter.

Trinn 2: Identifisering av "stablede" politiske tiltak

Denne tilnærmingen gir to fordeler. For det første gir den verdifull innsikt i det overordnede aktivitetsnivået innenfor et spesifikt politikkområde, noe tidligere tilnærminger i stor grad ignorerte. For det andre gjør den det mulig å identifisere områder hvor flere instrumenter (vertikal akse) adresserer samme mål (horisontal akse).

Disse situasjonene kalles "stablede" politiske tiltak. Forskerne understreker at de ikke følger en "ett instrument per mål"-regel, da det kan være gode grunner til å ha flere instrumenter for samme mål. Det er likevel mest fornuftig å fokusere en beskjæring av offentlig regulering på områder hvor det er samtidig bruk av flere tiltak, siden det er her potensielle inkonsekvenser og over-regulering mest sannsynlig eksisterer.

Trinn 3: Beskjæring av politikkporteføljen

Det tredje trinnet identifiserer hvilke stablede tiltak som er inkonsekvente. Siden politiske tiltak gjerne utvikles gjennom kaotiske og ukoordinerte politiske prosesser uten en "hovedplanlegger", kan man forvente opphopning av redundante og inkompatible elementer over tid.

Et fremtredende eksempel på politikk som er inkonsekvent oppstår når reguleringer både dikterer mål (formålet) og midler (metodene) for å oppnå disse målene. Dette fratar regulerte enheter fleksibiliteten til å utvikle egne strategier, og påfører unødvendige tilleggsbyrder.

Beskjæringsmetoden består da i å eliminere stablede tiltak som motvirker heller enn komplementerer andre tiltak. Dette gjør det mulig å eliminere politikker samtidig som man minimerer risikoen for å påvirke den overordnede ytelsen til politikkporteføljen negativt.

Empirisk anvendelse: Miljøpolitikk

Forskerne anvendte tilnærmingen på miljøpolitikkporteføljer i 21 avanserte demokratier over fire tiår (1976-2020). De identifiserte 48 politiske mål innenfor ren luft, vannbevaring og naturbevaring, samt 12 typer politiske instrumenter.

Analysen avdekket et betydelig dereguleringspotensial. I gjennomsnitt viste omtrent 36 prosent av tiltakene per land en negativ konsistenscore, noe som betyder at tiltakene ikke fungerer effektivt sammen med andre tiltak og reduserer mulighetene for å få gjennomført målsettingen med tiltakene. Det var imidlertid betydelig variasjon mellom landene - enkelte hadde opp til 50 prosent tiltak med negativ konsistenscore, mens andre som New Zealand bare hadde omkring 15 prosent. Norge hadde en konsistensscore på rundt 17 prosent, noe som er bra i denne sammenheng.

Tyskland, som ble undersøkt i detalj, viste et komplekst mønster. Mens mange stablede tiltak innenfor luftkvalitet var gjensidig forsterkende, var situasjonen annerledes for vannkvalitet, hvor eksisterende tiltak viste negative konsistensscorer.

EUs store inkonsistens

For eksempel brukte den tyske regjeringen et spekter av tiltak for å redusere sulfat- og kjemisk oksygenforbruk-utslipp fra industriutslipp til overflatevann. Problemet oppstod når regjeringen både foreskrev mål (utslippsgrenser) og midler (spesifikke utslippsteknologier), samtidig som den implementerte både hierarkiske og markedsbaserte instrumenter. Dette fjernet bedriftenes fleksibilitet og reduserte effektiviteten til økonomiske verktøy, slik som den tyske avløpsavgiften.

Forskerne analyserte også i hvilken grad dereguleringspotensialet kan realiseres på nasjonalt nivå versus EU-nivå. For EU-medlemsland utgjør EU-politikk betydelige utfordringer for deregulering, da disse bare kan endres på EU-nivå. Analysen viste at om lag 50-75 prosent av tiltakene med negativ konsistenscore kommer fra EU, men det er fortsatt betydelig dereguleringspotensial på nasjonalt nivå (25-50 prosent).

Konklusjon og implikasjoner

Forskerne mener deres tilnærming representerer et paradigmeskifte fra en grovkornet kostnadsreduksjon til informert beskjæring. Metoden gjør det mulig å redusere reguleringsbyrder samtidig som man bevarer eller til og med forbedrer ytelsen. Ved å fokusere på inkonsistente og overflødige tiltak, kan regjeringer oppnå mer effektiv deregulering uten å svekke viktige samfunnsfunksjoner.

Tilnærmingen krever imidlertid et mer holistisk perspektiv på de enkelte politikkområdene, der regjeringer må satse på å forstå eksisterende politiske tiltak og deres samspill.

Selv om studien fokuserer på miljøpolitikk, kan tilnærmingen lett overføres til andre politikkområder. Framtidig forskning bør konsentrere seg om å klassifisere og identifisere interaksjoner mellom politiske tiltak også i andre sektorer, for å muliggjøre utviklingen av skreddersydde beskjæringsprogrammer på større skala.

Yves Steinebach, et al: Towards ‘better deregulation’: from crude cost-cutting to the targeted pruning of policy activities. Journal of European Public Policy, September 2025.09.15