Handlekraft i kontrollens tid

Av Fredrik Sejersted, Regjeringsadvokat

Den domstolskontrollen vi som jurister er opptatt av, er sett fra forvaltningen bare en av mange mekanismer for tilsyn og kontroll med den utøvende makt. Hver kontrollordning kan være viktig nok. Men det samlete kontrolltrykket skaper også utfordringer, og går ut over forvaltningens handlekraft og gjennomføringsevne, i en tid der borgernes forventninger til staten stadig vokser.

Under overskriften «Vi trenger mer, ikke mindre, domstolskontroll av forvaltningen» kommenterer jusstudentene Mina Weum og Bjørnar Øverland noen uttalelser jeg ga på en konferanse for statsansatte for noen uker siden, gjengitt i bladet Stat & Styring, og som «fikk oss til å sette kaffen i halsen på lesesalen».

Det er bra at jusstudenter av og til setter kaffen i halsen på lesesalen, og det er flott at de leser Stat & Styring, som er en viktig arena internt i forvaltningen, og blir engasjerte. Weum og Øverland har gode poenger om betydningen av domstolskontroll. Men det de reagerer på er noen enkeltsitater fra et langt bredere foredrag, og derfor benytter jeg muligheten til å klargjøre mitt hovedbudskap.

Foredraget hadde tittelen «Gamle embetsidealer for en ny tid», og handlet om hvordan forvaltningen må bevare og beskytte idealer som faglighet, profesjonalitet, samfunnsnytte, rettssikkerhet, effektivitet, rasjonalitet, upartiskhet, forutsigbarhet m.m. i en tid der dette løpende utfordres av samfunnsutviklingen, på mange plan – samtidig som ressursene blir knappere, og borgernes krav og forventinger til staten større.

Det samlede kontrolltrykket

Jeg trakk opp fem sentrale utviklingstrekk, hvorav «økt tilsyn og kontroll» var nummer fire på listen. (De som er interessert kan se de andre her: «Gamle embetsidealer for en ny tid».). Poenget var å vise hvor mange mekanismer det faktisk er for tilsyn og kontroll av regjering og forvaltning, og hvordan alle disse i de senere tiårene har utviklet seg, i én og samme retning – mot mer omfattende og mer intens etterprøving. Det omfatter ikke bare domstolskontrollen, men også de mange klagenemndene, Sivilombudet, Riksrevisjonen, stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, bruken av granskingskommisjoner, EFTAs Overvåkningsorgan (ESA), andre internasjonale komiteer og organer, EFTA-domstolen i Luxembourg, EMD i Strasbourg, nye nasjonale tilsyn og ombudsordninger, prosedyrer for internkontroll og varsling, og sist, men ikke minst, media og offentlighet.

Mitt poeng var ikke å kritisere noen enkelt av disse kontrollmekanismene, men å synliggjøre det samlete kontrolltrykket, og de utfordringene det skaper. For det første tar det mye mer tid og ressurser og oppmerksomhet enn de som ikke selv har arbeidet i forvaltningen er klar over. Og det er tid som ellers ville vært brukt aktivt på behandling av nye saker. For det andre skaper det lett en forsiktighetskultur, der det viktigste blir å unngå gransking og kritikk, snarere enn å ta nye nødvendige initiativer.

Tregt og tungrodd

Dette forsterkes ved at kravene til utredning og begrunnelse av vedtak blir stadig mer omfattende, både gjennom ny lovgivning og fordi domstolene og andre tilsynsorganer oppstiller strengere krav, og etterprøver mer inngående. Det er i beste hensikt. Men det tar ikke alltid høyde for kostnadene i bruk av tid og ressurser, ikke bare i den enkelte sak, men generelt, for alle de andre hundrevis eller tusenvis av vedtak forvaltningen må behandle og avgjøre på samme saksområde.

Resultatet er at det systemet som skal sikre både fellesskapets interesser og ikke minst borgernes ytelser og rettigheter blir tregt, tungrodd og svært ressurskrevende. Og det er nok også en del av forklaringen på at mange forvaltningsorganer sliter med alt for lang saksbehandlingstid.

Selv har jeg tilbragt yrkeslivet med å gå frem og tilbake mellom universitet og forvaltning. På de juridiske fakultetene er det ofte en tendens til å argumentere for økt domstolskontroll med forvaltningen, med strengere krav til saksbehandling og kontroll, snevrere rammer for «fritt skjønn», og prioritering av individuelle rettigheter og interesser fremfor felles samfunnshensyn og administrativ effektivitet. Det er selvsagt unntak. Men jeg opplever dette som et dominerende rettspolitisk perspektiv i akademia, som også formidles til studentene. Da er det kanskje ikke så rart at man setter kaffen i vrangstrupen, når det dukker opp andre og alternative synspunkter.

Sjelden for fort

Mange jusstudenter skal inn i spennende og viktige jobber i forvaltningen. Og sett fra embetsverkets perspektiv er bildet et annet. I de årene jeg har vært rådgiver og advokat for regjering og forvaltning er det sjelden jeg har tenkt at ting går for fort i svingene eller forankres for dårlig. Derimot er det ofte en frustrasjon at ting tar for lang tid, og at kapasiteten bindes opp av krav til avklaring, rapportering og tilsyn, på bekostning av effektivitet og handlekraft.

Vi har antagelig verdens beste embetsverk i Norge. Det er selvsagt ting å kritisere og forbedre, og enkeltsaker som går galt. Men man «måste jämföra». Jeg utfordrer leseren til å peke på ett land i verden der forvaltningen er mer skikkelig og ordentlig og pliktoppfyllende enn hos oss, eller én periode i norsk historie der den har fungert bedre enn i dag, og ytet mer til borgerne. Det punktet der norsk forvaltning henger mest etter er effektivitet, kostnader og tidsbruk. Fremover vil ressursene bli knappere og prioriteringene tøffere. Enda mer tilsyn og kontroll er neppe den klokeste veien å gå.

Denne artikkelen har tidligere vært publisert av Advokatbladet.