Er byråkrater selvopptatte?

I en ny utgave av sin bok Administrasjonens makt, tar professor i statsvitenskap Dag Ingvar Jacobsen opp mange av de sentrale spørsmålene som dominerer debatten om størrelsen på og effektiviteten i offentlig sektor. Ikke minst har dette vært sentralt i forbindelse med en annen aktuell bok, Martin Beck Holsts bok Landet som ble for rikt. En sentral påstand i den boken er jo at offentlig sektor har vokst nesten ukontrollert, og at dette har gått ut over produktiviteten og evnen til å prioritere.

Og sjefen for Oljefondet, Nicolai Tangen, tok nylig opp temaet under et møte under World Economic Forum i Davos. Ifølge Aftenposten gikk han "... et godt stykke på veien til å kritisere byråkrater som en gruppe regelmakere med egeninteresser.
– Når reguleringene har kommet på plass, har noen jobbet med dem i 18 måneder. Noen har som jobb å lage lover og regler, ikke å bli kvitt dem, sa Tangen."

Dag Ingvar Jacobsens oppdaterte utgave av hans bok, som først kom ut i 1997, tar opp blant annet tre sentrale spørsmål rundt dagens diskusjon om prestasjonene og utgiftene til offentlig sektor. Alle spørsmålene tar utgangspunkt i noen vanlige forestillinger som har gitt næring til kritikken mot byråkratiet i mange år.

Spørsmålene kretser alle rundt teorien om at byråkratiet tjener sine egne interesser:

1. Er ansatte i offentlig sektor primært motivert av økonomisk egeninteresse?

Boken argumenterer tydelig mot denne påstanden og viser til empiriske studier som konsekvent finner at ansatte i offentlig sektor er mindre drevet av ytre motivasjonsfaktorer som lønn, og mer fokusert på indre og prososiale motivasjoner, spesielt ønsket om å hjelpe andre, eller bidra til samfunnets utvikling. Mens Public Service Motivation som dette fenomenet kalles, teoretisk sett kunne ført til at administratorer presser på for større budsjetter for å øke omfanget på offentlige tjenester, viser Jacobsen til blant annet et eksperiment gjennomført av amerikanske forskere som ikke viser noen signifikant korrelasjon mellom offentlig tjeneste-motivasjon og ønsket budsjettstørrelse.

Jacobsen skriver: "Det finnes flere studier som antyder små forskjeller i indre og ytre motivasjon mellom sektorene, men at de som er ansatt i offentlig sektor ofte er mer drevet av et ønske om å hjelpe andre."

Dette er det enkleste spørsmålet for Jacobsen å besvare, fordi forskningen er såpass entydig. I de andre spørsmålene er konklusjonene litt mer tvetydige.

2. Finnes det bevis for overproduksjon i offentlig sektor?

Boken erkjenner at offentlig sektors andel av de fleste økonomier har vokst, særlig frem til 1970-tallet. Men Jacobsen utfordrer imidlertid antakelsen om at denne veksten er det samme som overproduksjon. Veksten kan tvert imot være etterspørselsdrevet, og gjenspeile innbyggernes ønske eller behov for flere offentlige tjenester.

Systematiske studier strever med å definitivt bevise overproduksjon på grunn av vanskeligheten med å måle behovet eller etterspørselen etter offentlige goder. Eksisterende forskning antyder at veksten trolig er en respons på politiske programmer som gjenspeiler velgerpreferanser og samfunnsutvikling. Mens offentlig ansatte kunne bidratt til sektorvekst, gir empiriske studier om deres innflytelse inkonsistente resultater.

"Alt i alt er det lite empirisk støtte for påstanden om at offentlig administrasjon er den sentrale drivkraften bak veksten i offentlig sektor, og dermed at den også kan spille en liten rolle i eventuell overproduksjon. Vekst i offentlig sektor ser ut til å være et komplekst samspill av flere faktorer, hvor offentlig administrasjon mest sannsynlig bare spiller en underordnet rolle."

3. Finnes det empiriske bevis som støtter påstanden om at offentlig sektor har spesielt lav produktivitet?

I boken diskuterer Jacobsen den amerikanske økonomen William Niskanens (1971) argument om at offentlige organisasjoner, på grunn av mindre streng overvåking og mangel på konkurranse, kan være mindre produktive enn deres private motstykker. Denne argumentasjonen har stått sentralt i debatten om byråkratiet helt siden den ble lansert, og har preget spesielt den politiske høyresidens holdninger og politikk i 50 år. Argumentet fører til antakelsene om at offentlige organisasjoner produserer tjenester til høyere kostnader og at innføring av konkurranse ville føre til kostnadsreduksjoner

Empiriske studier som sammenligner offentlige og private organisasjoner som produserer lignende tjenester, viser blandede resultater. Tidlige studier fra 1980-tallet støttet ideen om privat sektors kostnadseffektivitet, mens nyere forskning fra 2010 som setter søkelys på komplekse velferdstjenester (sykehus, utdanning, infrastruktur) ikke finner noen klar forskjell eller til og med høyere effektivitet i offentlig tjenestetilbud

Jacobsen konkluderer med at eierforholdets innvirkning på produktivitet er høyst situasjonsbestemt og avhenger av ulike faktorer utover bare offentlig eller privat status, inkludert tjenestetype, organisering, markedsforhold og nasjonal kontekst.

"Ingen av disse studiene kan direkte føre til avvisning av hypotesen om at offentlige organisasjoner er mindre produktive enn private, men det er også lite som bekrefter det."

Alt i alt viser boken at teorien om "den økonomisk egennyttige administrator" strever med å finne sterk empirisk støtte. Mens byråkrater nok kan søke å skaffe seg større budsjetter, betyr ikke dette nødvendigvis at de har suksess med å få gjennomslag politisk, og andre faktorer bidrar betydelig til vekst i offentlig sektor. Overproduksjon er vanskelig å fastslå, og påstanden om iboende lavere produktivitet i offentlig sektor mangler konkluderende bevis.

Hierarkiet er viktigst

Ellers består boken av en gjennomgang av mange sentrale spørsmål omkring forholdet mellom administrasjonen og politiske figurer/institusjoner. Spesielt dreier det seg om hvor stor innflytelse administrasjonen har på politikken, og hvilke former for styring som legger til rette for økt eller minsket innflytelse for administrasjonen.

Her har Jacobsen en gjennomgang av styringsformene som har dominert siden krigen, fra tradisjonell byråkratisk styring, via New Public Management og New Public Governance. Han har kritiske betraktninger om alle formene for styring, selv om også alle har sine fordeler. Men gjennom alle regimene er det et fundamentalt styringsgrep som alltid eksisterer:

«Den hierarkiske ansvarsrelasjonen er det politisk-administrative systemets primærstruktur. Alle andre former for ansvarsrelasjoner blir sekundærstrukturer, det vil si at de ikke kan erstatte den hierarkiske ansvarsrelasjonen. De vil komme i tillegg til, ikke i stedet for, primærstrukturen.»

Kilde: Dag Ingvar Jacobsen: Administrasjonens makt: om forholdet mellom politikk og administrasjon, og administrasjonens rolle som politisk aktør. Fagbokforlaget, 2025.