Svak veiledning gir mye bråk

Morgenbladet fokuserte for noen uker siden på offentlige utvalg og de rapportene de skriver. Vinkelen på avisens dekning var at det skjer kollisjoner mellom personer og fag som gjør at det kan gå en kule varmt i slike utvalg. Det pekes både på personlige, politiske og faglige årsaker til kranglingen, og at bråket noen ganger har fått dramatiske konsekvenser.

                                Denne artikkelen har tidligere vært publisert i Morgenbladet

Den siste tiden har det også vært flust av nyhetssaker med dramatikk rundt offentlige utvalg. Det ble varslet mot lederen av Avkommersialiseringsutvalget som måtte trekke seg, og det er offentliggjort opptak av høylytte telefonsamtaler med oppdragsgiver til samme utvalg.

De siste ukene har også en rekke politikere blankt avvist faglige utvalgs konklusjoner med varierende begrunnelser som underkjenner fagligheten til utvalget. Og forskning fra EUREX prosjektet ved UiO viser at bare halvparten av utvalgene blir fulgt opp i konkret politikk.

Det er kanskje ikke helt krise for utvalgssystemet ennå, men det kan bli det. Og det er på tide å tenke på nytt.

En enkel tanke er å skille mer mellom kunnskap og politikk når slike utvalg oppnevnes. En enda enklere tanke er å gi bedre veiledning til hvordan offentlige utvalg skal arbeide.

Mye dårlig arbeid

I Norge er utvalgssystemet basert på ideene om at offentlige utvalg skal legge kunnskapsgrunnlag og samtidig foreslå politiske tiltak. Men er det faktisk mulig å gjøre dette i en slik arbeidsgruppe?

De fleste utvalg synder mot to vesentlige retningslinjer både for kunnskapsutvikling og for politikkutvikling. Begge typer retningslinjer forutsetter at man ser på alternative tolkninger av kunnskapen man henter inn, og at man utreder alternative løsninger på problemene man selv vil foreslå løsninger på.

Det er utrolig mange bra folk som sitter i utvalgene, men noen av dem har en nesten umulig store oppgaver. Og de får for svak veiledning, noe som bidrar til at mange utredninger har betydelige svakheter. Alt for mange utvalg har låst seg til en ensidig begeistring for egne tiltak, uten å vurdere flere sider ved tiltakene. Det strider i mot noen sentrale krav som vanligvis stilles til dokumenter som skal spille en så viktig samfunnsrolle. Hadde utvalgene konsentrert seg om å finne kunnskapsgrunnlag og informere politikere, mer enn å argumentere for egne løsninger kunne mye vært løst.

Det er et grunnleggende krav til vitenskapelige publikasjoner at man diskuterer svakheter ved sine egne metoder og funn. Det samme er faktisk kravet til regjeringsnotater. Og ikke minst er det slik i utredningsinstruksen. Alle disse sentrale dokumentene har spesifikke retningslinjer som forklarer hvordan man skal presentere kunnskapsgrunnlaget og vurdere det.

Gir opp å veilede

Men i den sentrale veiledningen om arbeidet til offentlige utvalg, står det ingenting om dette. I veilederen Utvalgsarbeid i staten, utgitt i 2019 av det som den gang het Kommunal- og moderniseringsdepartementet står det nesten ingenting som kan hjelpe utvalg med hvordan de skal håndtere motsetningsfylt kunnskap, usikker kunnskap eller manglende kunnskap. Bortsett fra at de skal resignere i slike situasjoner.

I veilederen trekkes opp først det store lerretet for hva som er hensikten med offentlige utvalg: "Målet med å nedsette offentlige utvalg er å utvikle kunnskapsgrunnlaget for politikken og foreslå konkrete tiltak, for eksempel nye lover."

Veilederen anbefaler deretter utvalgene å være klar over at for omfattende informasjonsinnhenting kan gi tidsnød, og råder dem til å bruke eksisterende kunnskap framfor å gjøre egne studier. Den sier at ofte vil en «hovedaktivitet for utvalget være å invitere fagpersoner og andre interessenter til å legge fram sine vurderinger for utvalget."

Men når det blir problemer med hvordan kunnskapen skal tolkes, svikter veilederen:

"Det vil imidlertid kunne være ulike syn innen et fagfelt, og det kan mangle faglige avklaringer. Årsaken kan være at det ikke er gjort tilstrekkelig forskning på feltet, eller at studier trekker i ulike retninger. Utvalget kan da møte en utfordring ved at det verken har tid til eller faglig grunnlag for å kunne avklare de faglige spørsmålene tilfredsstillende."

Veilederen gir opp å veilede der det begynner å bli viktig å gi gode råd. Den sier ganske enkelt at det neppe vil være tid til å avklare de faglige spørsmålene tilfredsstillende.

Krav om alternativer

I alle andre faglige sammenhenger stilles det krav til både hvordan presentasjon av kunnskapsgrunnlaget gjøres, og til hvordan forfatterne skal diskutere sine egne konklusjoner. Dette gjelder som nevnt i vitenskapelige publikasjoner, regjeringsnotater og selvfølgelig utredningsinstruksen som offentlige utvalg er underlagt.

Internasjonalt har man gått lengre, spesielt i veiledningen på hvordan kunnskapsgrunnlaget skal beskrives og vurderes.

FNs klimapanel krever at ekspertrapportene bruker betegnelsene veldig lav, lav, medium, høy og veldig høy sikkerhet på kvaliteten til kunnskapen de presenterer. Og rapportene fra ekspert gruppene sendes på et dobbeltspor av konsultasjoner før de ferdigstilles: første utkast går til eksperter utenfor panelet. Når disse kommentarene er kommet inn skrives det andre utkastet til rapporten av ekspertgruppene, samtidig som det sendes et utkast til sammendrag for politikere til ulike regjeringer for uttalelser. Så samles kommentarer i det andre utkast av sammendraget.

I EU systemet har man prøvd å skille i større grad mellom å utarbeide kunnskapsgrunnlag og foreslå politiske tiltak. I retningslinjene for akademikere som deltar i EUs Scientific Advisory Mechanism, legges det vekt på at vitenskapelige råd skal informere politiske beslutninger, ikke foreslå politiske løsninger.

Og de understreker at vurderingene omkring sikkerheten på den kunnskapen som presenteres kvantifiseres i et poengsystem, eller at det i hvert fall gjøres en eksplisitt kvalitetsvurdering.

Sunt med juling?

At slike råd ikke er med i den norske veilederen om offentlige utvalg fantes det sikkert en slags begrunnelse for da den ble skrevet. Skal vi dømme etter det andre som står der, handler sikkert begrunnelsen om å ikke ha for høye ambisjoner; man kan ikke kreve både høy kvalitet på kunnskapen og på de politiske forslagene. Så man har valgt å legge både kvaliteten og politikken ut på kranglingens marked for at de skal få en demokratisk omgang juling. Og juling har jo aldri skadet noen, eller?

Det er åpenbart at denne slåssingen om det faglige grunnlaget for politikk kan være både nyttig og sunt. Flere stemmer inkluderes i vurderingen av kunnskapen, og uansett er det jo politiske vurderinger og maktkamper som avgjør hva som blir resultatet av utvalgets arbeid.

Men sannsynligheten er stor for at julingen blir mer skadelig enn det som er sunt. Denne stadige undermineringen av faglige rapporter kan bli både en hvilepute for utvalg som vil gjøre jobben lett for seg selv, og det kan fortsette å fjerne legitimiteten omkring hele utredningssystemet.