Tviler på embetsfolks faglighet

Dette skriver den danske professoren Jørgen Grønnegård Christensen i en ny bok, Embetsfolk. Christensen er en av de mest erfarne forskerne på forvaltning og embetsverket i Danmark og internasjonalt, med en lang rekke vitenskapelige artikler og bøker bak seg. I sin nye bok tar han et praktisk og leservennlig grep for å fortelle et potensielt stort publikum om hva embetsverket driver med og hva de bør drive med etter hans mening.

Demokratiets mellommenn

Boken kommer ut midt i en omfattende omrokering av det danske regjeringsapparatet, med tre nye departementer som gjør at antallet ministrer i den danske regjeringen setter ny rekord. Det er nå 25 danske ministerier og tilsvarende mengde statsråder. 

Christensens hovedanalyse av hva embetsverket driver med dreier seg rundt begrepene formidling og mellommenn. Embetsholdere som det nå heter i Norge, men som Christensen velger å omtale som embetsfolk, er demokratiets mellommenn. De sikrer at de folkevalgte organers beslutninger blir omsatt til "administrativ praksis og driftsmessige disposisjoner i offentlige institusjoner og virksomheter".

Denne posisjonen som mellommenn og formidlere gjør også at de har en mer politisk rolle enn den faglig nøytrale som vanligvis forbindes med embetsfolk; i den formidlingsvirksomheten som foregår er det embetsfolkenes plikt å vurdere de faglige og juridiske mulighetene for å gjennomføre vedtatt politikk. Her ligger det betydelig makt. Christensen nevner en mulighet for slik maktutøvelse at embetsfolk kan pådytte en fersk statsråd som ikke kjenner sitt nye område godt, en politikk som er embetsfolkenes politikk, og ikke statsrådens.

Fra parlamentarisme til forlik

Det danske embetsverket er annerledes enn det norske, og det har en helt annen historie som kan forklare hvorfor Christensen velger å trekke fram embetsverkets mulighet til å influere på politikere som i de fleste land, inklusive Danmark og Norge, ville bli sett på som et klart brudd med deres roller. Men en lang rekke skandaler i embetsverket og en haug med avganger av departementsråder de siste årene har gjort denne kritikken aktuell.

Den politiske rollen til embetsverket er blitt styrket av en megatrend i det danske demokratiet, som vi heller ikke har opplevd så sterk i Norge. Dette gjelder utviklingen fra klassisk parlamentarisme til forliksparlamentarisme. Klassisk parlamentarisme er i grove trekk at en statsråd og et parti i regjeringen har en politisk idé som de får embetsverket til å utrede, og som så legges fram for parlamentet til avstemning.

Forliksparlamentarismen dominerer

I parlamentet kan et slikt forslag, få en røff behandling, eller kan bli nedstemt, avhengig av hvordan sammensetningen av nasjonalforsamlingen ser ut. Forliksparlamentarisme baser seg på at relativt enkle utspill fra statsråder blir forhandlet om mellom partiene og det oppnås enighet om et nytt vedtak. Svært mange vedtak blir gjort innenfor rammene av vedtatte lover, hvor det allerede er gitt tillatelse til vedtaket.

i 2011 var det 75 gjeldende forlik i Danmark, i 2021 var det 108, noe som jo er en økning på over 40 prosent på 10 år.

Tvilsom faglighet

I forbindelse med slike forhandlinger om forlik vil jo embetsverket få rollen som utredere med fleksibelt mandat og fleksibel faglighet. Men hvor faglig grundig kan man egentlig være når partiene allerede er blitt enige om at et kompromiss skal utredes?

Christensen sier at fagligheten til embetsfolkene kan man ikke nødvendigvis stole på. For det første fordi de deltar i utvikling av politikk, og er dermed politiske aktører. Dernest er de generalister som ikke har spesielt god greie på alle saker de skal behandle.

For å løse problemet med at embetsverket ikke kan garantere fagligheten foreslår forfatteren flere faste og uavhengige råd ihvertfall på de politisk tunge områdene. Dette er råd som kontinuerlig holder seg oppdatert om utviklingen på et bestemt område og med jevne mellomrom og på helt selvstendig grunnlag kommer med råd til regjeringen, slik som de allerede eksisterende Det Økonomiske råd eller Klimarådet.

Jørgen Grønnegård Christensen: Embetsfolk. DJØF- forlag, 2024