Den trøblete veien fra tegnebrett til ny tjenestepraksis

Av Kjell Arne Røvik, Professor i statsvitenskap – Norges arktiske Universitet, Tromsø

Tjenestedesign er for tiden et av de mest populære effektiviseringsmetoder i norsk offentlig sektor. Jeg har nylig publisert en sammenliknende studie av skjebnene til 12 tjenestedesignprosjekter etter at de var ferdig designet på tegnebrettet.

Jeg har undersøkt hvorvidt disse er blitt implementert og omskapt fra tegnebrett til rutiniserte og varige tjenestepraksiser som virker mest mulig som ønsket og forventet. Studien viser at med ett mulig unntak ble ingen av de designede tjenestene implementert og transformert til nye tjenestepraksiser.

De 12 prosjektene stammer fra ulike deler av offentlig sektor, og er alle støttet av Stimulab-, som er en satsning Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) og Design og Arkitektur Norge (DOGA) forvalter sammen. I en kommentar i Stat & Styring 12. desember kritiserer Benedicte Wildhagen og May Britt Hauan, begge fagansvarlige i DOGA, min forskning – mens de allerede i tittelen på innlegget sitt slår fast at «Tjenestedesign virker, når man gjør det rett». Deretter skriver de:

«For Design og Arkitektur Norge (DOGA), som er en pådriver for mer bruk av design i offentlig utvikling og innovasjon så er det imidlertid klart at tjenestedesign både dekker behov og har effekt».

Men vet de to fagansvarlige i DOGA dette, eller er det snarere uttrykk for tro og håp? For faktum er, at mens tjenestedesign etter hvert etterspørres, tilbys og praktiseres i betydelig omfang i norsk offentlig sektor, så finnes det svært få studier som har etterprøvd faktisk implementering, bruk og effekter av design-innsatsen. Det er derfor et misforhold mellom omfanget av tjenestedesigninnsats og det spinkle kunnskapsgrunnlaget det er tuftet på. Mye kan sies om den omfattende bruken av denne metoden i offentlig sektor, men evidensbasert virksomhet er det definitivt ikke. Dette var bakgrunnen for initiativet til å studere hvordan det gikk etterpå med 12 tjenester som var ferdig designet på tegnebrettet.

Hovedfunnet er at 2 til 4 år etter tegnebrettfasen med designkonsulenter var avsluttet var ingen av prosjektene blitt implementert og omskapt til nye tjenestepraksiser. To prosjekter var forsøkt implementert, men forsøkene traff tidlig på utfordringer og ble avsluttet. I syv av prosjektene kom implementeringen aldri i gang og prosjektene må regnes som avsluttet. I to av de resterende tre prosjektene er det tvil om de har ebbet helt ut eller om det fortsatt er litt «liv» i dem. Uansett har ingen av dem så langt blitt omskapt til nye tjenestepraksiser. Et av de tolv prosjektene er uten tvil fortsatt i gang.

Er målene for Stimulab-ordningen blitt forskjøvet?

Wildhagen & Hauan i DOGA skriver bl.a. slik i sin kritikk av min forskning:

«Den interessante delen av diskusjonen om tjenestedesign er etter vårt syn ikke en forenklet debatt om det som virker eller ikke, ut fra snevre kriterier som ikke anerkjenner hele formålet med denne metodikken».

La meg da minne om hva som iallfall var det offisielle formålet med Stimulab-støtte til tjenestedesignprosjekter. DOGA og Digdir har selv formulert målsettingen med ordningen – og som også omfatter alle de 12 undersøkte prosjektene. Der heter det at prosjekter som får støtte.. «enten skal resultere i leveranser som er implementert eller skal bli implementert, eller er en plattform for videreutvikling». Et annet viktig mål er «å teste innovative utviklingsmetoder i offentlig forvaltning». Men det er ingen tvil om at det å få utviklet og implementert nye, konkrete tjenestepraksiser som virker, var et opprinnelig hovedmål med stimuleringsordningen. Det kommer også til uttrykk i kriteriene for å få tildelt stimuleringsmidler, der kravet bl.a. er at søknadene må inneholde detaljerte beskrivelser av behov for – og innhold i vedkommende tjeneste som skal utvikles.

Mot denne bakgrunn er det overraskende at forskning som jo nettopp etterprøver hvorvidt Stimulabs egen målsetting om utvikling og implementering av nye tjenestepraksiser faktisk blir oppfylt nå karakteriseres som «basert på «snevre kriterier» og som «forenklende». Man legger også merke til at Wildhagen & Hauan i sitt innlegg selv ikke nevner denne hovedmålsettingen, men bare den om at ordningen skal bidra til kompetanseheving om innovative metoder. Er dette uttrykk for en målforskyvningsprosess i Stimulab der det vanskeligst oppnåelige målet (det om at nye tjenestepraksiser skal utvikles og implementeres) skyves i bakgrunnen, mens det langt lettere oppnåelige målet om å bidra til generell kompetanseheving om design og innovative arbeidsmetoder løftes frem? Om en slik målforskyvning er på gang, vil det i så fall være betydelig enklere å fremstille Stimulab-satsningen som en suksess enn om målestokken fortsatt er hvorvidt tjenester utvikles, implementeres og er blitt til varige praksiser.

Tjenestedesign og siloutfordringene i offentlig sektor

Den andre hoveddelen av DOGA-medarbeidernes kritikk av min forskning formulerer de slik:

«En velkjent utfordring for oss som jobber med design er at silotenking og manglende praksis for å samarbeide gjør nytenking om bedre tjenester vanskelig. Forsøk på å forbedre offentlige virksomheter gjennom bruk av tjenestedesign blir ikke gjort enklere når forskningsarbeid som undersøker tjenestedesignprosjekt i offentlig sektor ikke tar høyde for denne kompleksiteten».

Her undres jeg om Wildhagen & Hauan faktisk har lest mitt kapittel eller om de utelukkende baserer sin kritikk på den redaksjonelle omtalen av det i Stat & Styring. For nettopp utfordringene med å etablere brukertilpassete tjenester som løper på tvers av vertikalt etablerte offentlige organisasjoner («siloer») har helt sentral plass både i mitt kapittel og i boken for øvrig. Samhandlings- og koordineringsproblemer i skjæringsflatene mellom offentlige etater er meget godt kjent og har generert omfattende statsvitenskapelig forskning. Stimulab, med sitt fokus på tjenestedesign, har prisverdig bidratt til forsterket oppmerksomhet mot disse utfordringene.

De tydelig uttalte ambisjoner for Stimulab er imidlertid ikke begrenset til å diagnostisere silo-problemer i offentlig sektor, men omfatter også det å handtere og løse dem. Men klarer de det? Vel, de 12 studerte tjenestedesignprosjektene hadde alle til felles at de designete tegnebrettversjonene forutsatte at de nye tjenestene skulle produseres av- og koordineres mellom flere involverte organisatoriske enheter. Siloer altså – der løsningen nettopp var horisontal samordning og samhandling. Med et mulig unntak fikk man det ikke til i noen av prosjektene. Siloproblemene forble altså uløst – selv etter omfattende tjenestedesigninnsats på tegnebrettet.

Hvorfor ble tegnebrettversjonene ikke omskapt til tjenestepraksiser?

I de 12 prosjektene jeg har undersøkt er det særlig tre hovedgrunner til at man ikke har lykkes med å lage nye tjenestepraksiser av tegnebrettversjonene:

Siloutfordringene lot seg ikke løse med tjenestedesign: Den ene er nettopp utfordringene med i praksis – og ikke bare på tegnebrettet – få til tjenesteproduksjon som involverer flere offentlige organisasjoner. En slik utfordring var uklarheter om hvem som skulle ha det overordnede ansvaret for å lede og koordinere de ny-designede tjenester og hvilken myndighet disse skulle ha. En annen var uklarheter og tidvis uenigheter om hvem av de involverte som skulle bidra med finansiering når tjeneste skulle driftes på varig basis. Dette er gamle, allerede godt beskrevne og kjente samhandlings- og samordningsutfordringer i offentlig sektor. Det er utfordringer som er vanskelige å løse – og de ble heller ikke løst i de 12 studerte prosjektene.

Fravær av oppmerksomhet mot implementeringsutfordringene

En annen og særs viktig grunn til at tegnebrettversjonene ikke ble omskapt til konkrete tjenestepraksiser var et bemerkelsesverdig fravær av oppmerksomhet og proaktivitet i designfasen mot de implementeringsutfordringer som ventet etterpå. Planer for implementeringsfasen manglet eller var svært lite konkretisert. Det reflekterer bl.a. at DOGA og Digdir har konsentrert det aller meste av oppmerksomhet og ressurser i Stimulab-ordningen om selve designfasen. De tildelte stimuleringsmidlene skulle alle brukes i denne fasen – og hovedsakelig på eksterne designkonsulenter, samtidig som ingen midler var avsatt til implementeringsfasen. Men mens det å risse horisontale streker som skjærer gjennom tenkte «siloer» i en tegnebrettversjon er en forholdsvis enkel øvelse, innebærer det å sørge for at strekene implementeres og omskapes til konkrete tjenestepraksiser utfordringer av helt annen vanskelighetsgrad. Denne siste og helt avgjørende fasen for å skape konkrete tjenester og resultater for brukere har Digdir og DOGA neglisjert i Stimulab-ordningen.

I noen av de 12 prosjektene har man i tegnebrettfasene utviklet prototyper av tjenestene, og det er hevdet at man på denne måten har prøvd ut vedkommende designede tjeneste i praksis. Men prototyping av tjenester vil som oftest være en kontrollert, kunstig og skrivebordsaktig øvelse i sikker distanse fra all kompleksitet, usikkerhet, maktspill, motstand og uforutsigbarhet som preger virkelige implementeringsprosesser og som må handteres for å lykkes. Prototyping er derfor ingen kompensasjon for fravær av deltakelse og involvering i implementeringsprosesser.

Tilfredshetens gåte

To hovedgrupper var involvert i gjennomføringen av de 12 tjenestedesignprosjektene: eksterne designbyråer (konsulentselskaper) og deltakere i prosjektet fra prosjekteiende organisasjoner (hovedsakelig kommuner, fylker og direktorater). En gjennomgående observasjon fra mine intervjuer med de involverte fremsto imidlertid som et tankekors: På den ene side viste data at ingen av de 12 tegnebrettversjonene var blitt omskapt til tjenestepraksiser 3 og 4 år etter tegnebrettfasens avslutning. På den annen side ga likevel de fleste uttrykk for at de var fornøyde og tilfredse med prosjektene de hadde deltatt i. Spørsmålet er: hvorfor var de fleste tilfredse og ikke mer misfornøyde når ingen av de designede tjenestene var blitt implementert og omskapt til tjenestepraksiser flere år etter at tegnebrettfasen var ferdig?

I kapittelet har jeg forsøkt å kaste lys over denne tilfredshetens gåte. Inntaket har vært å se på de kontekster og institusjonelle logikker de involverte handler innenfor, hva de verdsetter og vil oppnå, og følgelig hva de opplever som tilfredsstillende versus utilfredsstillende handlingsutfall.

Opplevelsen dominerer

En kortversjon av analysen er denne: Når designkonsulentene fremstår som fornøyde selv om ingen av deres tegnebrettversjoner er blitt implementert, antas de å henge sammen med et generisk kjennetegn ved designere som sådan – nærmest uavhengig av hva som designes – nemlig at de primært oppfatter seg som kreative formgivere og at deres leveranser og sluttprodukter er selve designet og ikke nødvendigvis noe mer. De er følgelig gjerne fornøyde, dersom de har fått brukt sine kreative evner til å utvikle et design – og uten nødvendigvis å ha vært involvert i implementeringen og ibruktakingen av det.

Den andre involverte aktørgruppen (representanter i prosjektet for prosjekteiere) fremsto også gjennomgående som fornøyde og entusiastiske med prosjektene til tross for at de ikke ble omskapt til tjenestepraksiser. Hovedinntrykket er at mange av deltakerne i ettertid har en opplevelse av å ha vært med på noe nyskapende og innovativt konsentrert til tegnebrettfasen med designkonsulentene, og med intens eksponering for innovasjonsaktiviteter, og at denne opplevelsen er så sterk og dominerende at den trenger i bakgrunnen det faktum at ingen av prosjektene er blitt implementert og transformert til realiserte innovasjoner.

Denne dreiningen av oppmerksomheten hos de lokalt involverte aktører vekk fra implementering er muliggjort og forsterket av Digdir og DOGAs egen betoning av målsettingen om kompetanseutvikling/spredning – og tilsvarende deres nedtoning av målsettingen med stimulab om å utvikle nye, varige og brukertilpassete tjenestepraksiser. Tilfredshetens gåte handler altså om hvorfor de to mest involverte aktørgrupper i prosjektene gjennomgående var tilfredse med utfallene til tross for at de ikke hadde vært med på realiserte innovasjoner. Dette fraværet av misfornøydhet selv når prosjektenes hovedmålsetting ikke innfris er sannsynligvis i seg selv også en viktig grunn til at designfasen i prosjektene ikke er blitt etterfulgt av en implementeringsfase og blitt til tjenestepraksiser.

Noen sitter kanskje igjen med det inntrykk at undertegnede ikke er begeistret for tjenestedesign i offentlig sektor. Det er i så fall et feilaktig inntrykk. Å få utviklet gode og brukertilpassete tjenester forutsetter i de fleste tilfeller nettopp grundige forutgående plan- og designprosesser. Kjernen i min forskningsbaserte innvending handler om at Digdir og DOGAs stimulab-ordning preges av målforskyvning – med et nokså ensidig fokus på designfasen og en tilsvarende nedprioritering av innsats for å få tegnebrettversjonene implementert. Det er hovedårsaken til at omfattende design-innsats i 12 studerte prosjekter ikke materialiserte seg i nye tjenestepraksiser.

Kilde:

Røvik, Kjell Arne (2024). Tilfredshetens gåte: Om den tornefulle vei fra tjenestedesign til ny tjenestepraksis. I Turid Moldenæs, Hilde M. Pettersen og Kjell Arne Røvik (red): Tjenestedesign i det offentlige. Fra ide til praksis – den besværlige veien. Fagbokforlaget 2024.

Turid Moldenæs og Hilde M. Pettersen (2024): En designdrevet eksplosjon: Et norsk tjenestedesignfelt blir til. I Turid Moldenæs, m.fl. Op.Cit.