Krise eller bare vanlig misnøye?

Politikere fra partier som nå er et flertall på Stortinget vil ha en eller flere gjennomganger av offentlig sektor med sikte på opprydding og effektivisering. Begrunnelsen for dette varierer, men det er felles for dem at det er stor misnøye med hvordan kommunene og staten fungerer.

Også i de store internasjonale politiske strømningene står bureaucracy bashing sentralt, både på høyre og venstresiden. I USA er effektivisering og store kutt i byråkratiet en av de store flaggsakene til den nye Trump-administrasjonen. Noe av det samme skjer i Storbritannia hvor den nye Arbeiderpartiregjeringen og statsministeren har provosert folk i the civil service med sine uttalelser om at embetsverket trives i en komfortsone av styrt tilbakegang, overdreven forsiktighet og lave ambisjoner for landet.

I det siste nummer av tidsskriftet tar vi opp flere sider av denne misnøyen med byråkratiet slik den er i Norge, den som handler om hvordan det politiske systemet egentlig skal styre det byråkratiske systemet. Og hvordan denne styringen kanskje ikke skjer likevel.

Nytten kommer ikke

Et tegn på denne manglende styringen er den vanvittige pengebruken på offentlige bygg og anlegg som forskere fra NTNU har studert i en årrekke, og som de beskriver i sin artikkel for oss.

Man skulle tro at når samfunnet bruker såpass mange milliarder på nye investeringer som også er gjenstand for store kvalitetssikringssystemer styrt av Finansdepartementet, og som involverer et korps av konsulentselskaper, at nytten av prosjektene sto i fremste rekke. Altså at en variant av spørsmålene som ligger til grunn for utredningsinstruksen, blir positivt besvart: Er dette prosjektet nyttig for samfunnet?

Men nei, nytteverdien kommer ikke. Forfatterne setter overskriften "Samfunnsnytten av statlige byggeprosjekter uteblir" på sin artikkel som er bygget på omfattende forskning på en rekke store byggeprosjekter. Kortversjonen av deres konklusjon er at:

"Selv om prosjektene følger formelle utredningskrav, virker flere av målene (nyttebeskrivelsene) å være temmelig urealistiske, og noe som brukes for å selge inn prosjektet til den finansierende parten, for deretter å lett bli «glemt».

Tidlig avgjørelse= mindre kunnskapsbasis

En av årsakene til dette er at de viktigste beslutningene tas når man vet minst om prosjektene: "Generelt kan vi si at de fleste utfordringene oppstår i prosjektenes tidligfase. Tidligfasen karakteriseres av mye usikkerhet og lite informasjon. Samtidig er det her man må velge konseptuell løsning – trenger vi et bygg, eller kan behovet tilfredsstilles på en annen måte? Dette valget er avgjørende for prosjektets mulighet til å innfri mål på samfunns- og effektnivå og dermed realisere den langsiktige nytten, som jo er det vi ønsker."

Dette er jo det stikk motsatte av det vi trodde var systemet: at disse prosjektene var så grundig utredet, gjennom en nitid oppfølging av utredningsinstruksen, en rigid gjennomgang i statsbudsjettprosessen og en omfattende debatt i beslutningsprosessen i regjering og Storting at de ihvertfall var nyttige.

Men selvfølgelig ikke.

Store, ufleksible utredninger

Hanne-Cecilie Bjørka peker i sin artikkel på noen av de samme utfordringene i store offentlige IT-prosjekter. Det ligger lange og dyre utredninger til grunn for prosjekter som ikke blir realisert, eller som ikke viser seg å være brukbare. Rekken av offentlige IT-skandaler er lang og trist. Og den tar ikke slutt, på tross av stadige forsikringer om at slike store,  ufleksible kollos-prosjekter er vi ferdige med. Bjørka skriver at det er hennes erfaring at: 

«...  det største problemet er at det brukes mye ressurser på utredninger i de tilfellene hvor det ikke er mulig å utrede seg frem til løsningen. Det gjelder for eksempel i de tilfellene hvor problemene er så komplekse at verken problemet eller de mulige løsningene er kjent, og hvor det er vanskelig å si noe om årsakssammenhenger.»

Her er det teknokratiet, byråkratiet, embetsverket som har sviktet. Samtidig har politikerne gjort det de kan for å skyve ansvaret for denne typen beslutninger utover i systemet.

Politikerne abdiserer

Håvard Teigen skriver i sin artikkel om hvordan politikerne har fraskrevet seg ansvaret for noen av de viktigste områdene i folks liv.

"Renta, straumen, løna og maten brukt som døme på at vår fremste demokratiske institusjon, Stortinget, har abdisert og gjeve frå seg makt. Desse døma er valt fordi dei er så store og så viktige i folks liv, men det finst mange fleire. Kor mange, og kor store, er avhengig av kor snevert eller overordna analytisk grep som blir brukt"

Teigen finner stadig nye områder hvor dette skjer, og i disse dager hvor det kommer fram hvor mye statens ledere og teknokratiske superstjerner er i stand til å tjene (170 millioner til fem krafttradere i Statkraft), minner han om hvordan politikerne ikke kan annet enn å be om moderasjon fra disse folkene:

"På felt etter felt er det slik at politikken enten skal trå til side eller i det minste styre med «armlengders avstand». Dette er begrepet som blir brukt på felt der dei ikkje skal binde seg til masta, men styre indirekte gjennom signal og ønskemål. Dette gjeld alle statsbedrifter og bedrifter der staten er så stor eigar at han innafor selskapslovgjevinga kan drive aktiv styring. Som eksempel avgrensar statsråden seg til å be pent om at leiarlønene ikkje skal bli astronomiske, men brukar ikkje eigarmakta til å gjennomføre ønsket. Stortingsmeldingane om statleg eigarskap forpliktar staten til å ikkje å drive slik aktiv styring, men avgrense seg til profittmaksimalisering. Grunngjevinga, og praksis, er at profitten så kan gå inn og saldere budsjetta."

Finnes en enkel løsning?

Politisk kommentator Aslak Bonde peker på kompleksiteten i dette systemet av teknokratiske organ, og nevner at statsforvaltningen består av 187 ulike organ, utenom statsforetak, statsaksjeselskap og særlovsselskap som blant annet inkluderer helseforetakene. Det er ikke rart det er vanskelig å styre, og ikke minst å plassere ansvar:

"Mangfoldet og ugjennomsiktigheten fører til at det for alle de som står på utsiden blir vanskelig å skille mellom reelt og formelt ansvar. Aktørene i dette mangslungne systemet kjenner trolig vel så ofte på følelsen av avmakt som av makt, og borgere flest klarer ikke å se hvordan politikken produseres. Noe som igjen kan føre til manglende legitimitet for hele systemet."

Løsningen er ifølge Bonde kortere armer i den armlengdes-avstands-styringen, som jo er en vanlig betegnelse på dette systemet hvor politikerne fremdeles har den overordnede makten, men har skjøvet de fleste beslutningene om drift og strategi bort fra seg. Både for å slippe ansvar for arbeidsmengde og skyld, og for å gi tillit og frihet til fagfolk.

Bonde skriver at bare en liten justering kan være nok:

"Man må gjøre som helseøkonomen Jon Magnussen foreslo da han i fjor vinter leverte rapporten fra det såkalte sykehusutvalget. Anbefalingen var å beholde helseforetakssystemet som sikrer at styringen av sykehusene skjer i armlengdes avstand fra politikerne, men at det var mulig for regjeringen «å ha kortere armer» enn det som har vært vanlig. Oversatt: Det var mulig og ønskelig at politikerne grep litt mer inn i sykehusstyringen, men bare litt."