Roten til alt ondt?

Av Marte Andresen, direktør i PwC

Jeg vil argumentere for at vi må se på statens prosjektmodell og kvalitetssikringsordningen ettersom disse setter standarden og definerer praksis for de store utredningene.

Stat & Styring løftet frem debatten om utredningsinstruksens relevans før sommeren. Det treffer en nerve hos mange byråkrater og oss som er glade i offentlig forvaltning. I et ellers labert debattklima har det i denne debatten vært usedvanlig mange reflekterte og konstruktive innlegg.  

Utviklingen går for tregt

I sin artikkel i Stat & Styring trekker Espen Sjøvoll frem at bruken av utredningsinstruksen medfører at offentlig utvikling går for tregt. Teknologisk utvikling gjør de utrede løsningene utdaterte allerede før de er innført. Problemforståelsen oppfatter jeg at resonnerer godt i debatten. Men premisset om at det er instruksen som er rotårsaken, og dermed hva som er riktig medisin, strides de lærde fremdeles om.  

Hovedproblemet ligger i tolkning og praksis Som skattebetaler oppleves det som et minimumskrav til offentlig skattepengebruk at man kan gi grunnleggende svar på elementære spørsmål: Hvilket problem skal dere løse og hva vil dere oppnå? Hva kan potensielt løse problemet? Er det vesentlige avveininger som reises av ulike tiltak? Hvilke positive og negative konsekvenser kan ulike tiltak medføre? Og hva anbefaler dere som neste steg? Instruksen selv sier at utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig sett opp mot vesentligheten av potensielle virkninger, tilgjengelig tid og hvorvidt det reises betydelige prinsipielle spørsmål.  

Problemet er at når vi først begynner å utrede ønsker vi som fagfolk å kunne gi grundige og presise svar. Det etableres en forventning om at alle estimater skal stå seg over tid, og ethvert avvik eller endring er et nederlag. Morten Thuve og Jan Høegh peker på at utfordringene ligger i det offentliges beslutningsprosesser og kultur, heller enn på instruksen i seg selv. Med andre ord hvordan instruksen tolkes og gjennomføres i praksis. Resultatet blir langdryge utredninger og pinlig nøyaktige forutsetninger som skrives i sten.  

Vi må se på statens prosjektmodell og kvalitetssikringsordningen  

De største offentlige prosjektene inngår i statens prosjektmodell med tilhørende kvalitetssikringsordning. Skal en satsing komme seg gjennom de gyldne KS1- og KS2-portene må det være høy grad av faglig presisjon og detaljering i utredningen. Kvalitetssikrer setter høye krav til beskrivelsen av ulike elementer av konseptene for å kunne vurdere hvorvidt kostnads- og gevinstestimatene er realistiske. Denne praksisen bidrar til at vi låser konseptene tidlig.

Fossefallstilnærmingen i statens prosjektmodell, der komplette utredninger skal kvalitetssikres og behandles, bidrar også til langtekkelige prosesser og utdaterte løsninger. Modellen bestående av utredning, kvalitetssikring (KS1), regjeringsbehandling, forprosjekt, kvalitetssikring (KS2) og tilslutt budsjettbehandling før gjennomføring omsider kommer i gang, tar i seg selv lang tid når alle steg i all hovedsak foretas sekvensielt. Ettersom finansiering først tildeles etter at samtlige av porter er passert, gis det lite handlingsrom for testing og utprøving som en del av utredningen.  

Mer hensiktsmessig praksis er mulig

De store offentlige prosjektene med sine godkjentstempler fra kvalitetssikring setter også gullstandarden for offentlige utredninger. Dermed spres de potensielt problematiske tendensene også videre til andre prosjekter og utredninger.  

Finansdepartementet er ansvarlig for kvalitetssikringsordningen. Jeg mener de kan, og bør, sikre at kvalitetssikringene innrettes mer hensiktsmessig. Med utgangspunkt i utredningsinstruksen bør utredninger og kvalitetssikringen av disse i mindre grad etterstrebe komplette beskrivelser av en satsing. I stedet bør vi forsøke å etablere et sett av styringsrammer som setter tydelig retning for utprøving og utvikling som står seg over tid. Tilsvarende bør kvalitetssikringen i stedet for å vurdere om man har kommet frem til det rette svaret, i større grad undersøke om forslagsstiller har belyst viktige problemstillinger, avveininger mellom ulike interessenter og ulike perspektiver for beslutningstakerne på en god måte. Her passer begrepet til Pål Habberstad, Utprøvingsinstruksen, godt inn.  

Ikke bare utredningsinstruksen

Til slutt bør vi som utredere bli bedre på å belyse usikkerheten. Med fordel kunne vi i større grad oppgitt spenn eller intervaller det er sannsynlig at estimatene vil ende innenfor. Departementene kan sette krav til at størrelsen på spennet reduseres i takt med at prosjekter modnes og man får mer informasjon. For å utløse stadig nye finansieringstrinn kunne man tenke seg at prosjektene forpliktet seg til mer og mer presise intervaller.  

Om rotårsaken til omstendelige offentlige utredninger ligger i tolkning og praksis, blir det for enkelt å skyte på utredningsinstruksen alene. Finansdepartementet bør bidra til mer hensiktsmessige kvalitetssikringer av de store offentlige prosjektene. Offentlige virksomheter må kjenne på sitt ansvar for å besvare de seks spørsmålene i instruksen på et hensiktsmessig nivå, og med egnede metoder.